II SA/Bd 725/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. N. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z 18 lutego 2021 r. nr PINB.540.2.2021 FM, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (PINB), na podstawie art. 48 ust. 1, 3, 5 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej "p.b.") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku gospodarczego 18-segmentowego o wiatę gospodarczą na terenie działki o nr ewid.[...] w miejscowości M. gmina S., wykonanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Na skutek zażalenia wniesionego przez M. W. (inwestora), postanowieniem z 9 kwietnia 2021 r. znak WINB-WOP.7722.25.2021.MCZ Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (w skrócie "WINB"), na podstawie art., 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego i treści przepisów p.b., WINB stwierdził, że postanowienie PINB zostało skierowane do J. i M. T., tj. osób, które utraciły status strony w przedmiotowym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. na rzecz obecnego właściciela nieruchomości E. N. (skarżącej), co wynika z treści księgi wieczystej dla nieruchomości. Stwierdził, że E. N. została wprawdzie poinformowana przez organ I instancji o tym, iż została uznana za stronę postępowania, niemniej postanowienie z 18 lutego 2021 r. nie zostało jej doręczone, co powoduje wadę postępowania związaną z niezapewnieniem czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim stronom tego postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że powyższe mogłoby być podstawą do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co wyklucza możliwość pozostawienia w obrocie prawnym zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Zwrócił nadto uwagę na uchybienie polegające na niezałączeniu do postanowienia dokumentu z oznaczeniem stron postępowania oraz na brak w wskazania w podstawie prawnej skarżonego zażaleniem postanowienia punktu zastosowanej podstawy prawnej czyli art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. WINB wskazał również, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji uwzględnił treść pisma mieszkańców z dnia 10 marca 2021 r. w którym poinformowali, ze w dniu 8 marca 2021 r. S. W. odciął część dachu wiaty bezpośrednio przy ścianie budynku gospodarczego wzdłuż ściany, w wyniku czego powstała przestrzeń około 5 -10 cm. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy E. N. zarzuciła naruszenie prawa procesowego tj.: a) art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie miała statusu strony w postępowaniu, b) art. 124 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z załącznikiem określającym strony nieprawidłowo, a stanowiącym jego integralną część, c) art. 138 par 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem postanowienie organu pierwszej instancji nie było obarczone uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Mając to względzie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazała m.in., że status strony postępowania uzyskała poprzez nabycie od poprzednich właścicieli – J. i M. T. – lokalu w budynku przy ul. [...], miała wiedzę o toczącym się postępowaniu i nie kwestionowała rozstrzygnięcia I instancji, które jest dla niej korzystne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola legalności skarżonego postanowienia przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 145 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") potwierdza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Wady te, w ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie mogły jednak skutkować na obecnym etapie uchyleniem zaskarżonego postanowienia kasacyjnego, bowiem nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik przedmiotowej sprawy administracyjnej. Wobec tego skarga, mimo częściowej zasadności, podlegała oddaleniu. Kwestionowanym postanowieniem organ odwoławczy uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z 18 lutego 2021 r., w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku gospodarczego 18-segmentowego o wiatę gospodarczą na działce nr ewid.[...] w miejscowości M. gmina S. wykonanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Jako powód rozstrzygnięcia kasacyjnego WINB wskazał okoliczność, iż postanowienie to nie zostało doręczone skarżącej E. N., której przysługiwał status strony postępowania z uwagi na uzyskanie przez nią prawa właścicielskiego do lokalu wchodzącego w skład budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości wraz z udziałem we własności przedmiotowego wielosegmentowego budynku gospodarczego, którego samowolna rozbudowa stanowiła przedmiot prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Podkreślenia na wstępie wymaga, że postępowanie administracyjne jest zasadniczo dwuinstancyjne (art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a."), co oznacza obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej co do jej istoty odrębnie przez dwa organy administracji publicznej. Decyzja kasacyjna, jest wyjątkiem od tej zasady. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z powyższego, podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wystąpią wyłącznie wówczas, gdy naruszeniu przez pierwszą instancję przepisów postępowania towarzyszyć będą istotne luki w ustaleniach faktycznych ("a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanką wydania decyzji kasacyjnej może być więc nie tylko stwierdzenie konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, lecz także naruszenie przy wydawaniu decyzji innych przepisów postępowania, o ile naruszenie takie wiąże się ze stwierdzeniem, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tożsame są zasady stosowania art. 138 § 2 k.p.a. wobec rozstrzygnięć organów administracyjnych w formie postanowień, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 (dotyczącym zażaleń na postanowienia) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (a więc i wydawanych na ich skutek decyzji). W ocenie Sądu, zasadnie skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie rozstrzygnięcia WINB nie wskazuje, by w sprawie zaistniała rzeczywista podstawa do wydania postanowienia kasacyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniach dotyczących legalizacji samowoli budowlanej przymiot stron tego postępowania jest ustalany wedle powyższej zasady ogólnej, tj. przez pryzmat interesu prawnego podmiotów, których to postępowanie dotyczy. Postępowanie legalizacyjne w ramach którego wydano zaskarżone postanowienie toczy się względem budynku gospodarczego 18-to segmentowego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości M.. Działka ta w dniu wszczęcia postępowania stanowiła przedmiot współwłasności m.in. J. i M. T.. W treści księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości (nr [...]) ujawniono prawo właścicielskie do ww. lokalu przysługujące skarżącej (córce J. i M. T., nabyte w drodze umowy darowizny z [...] grudnia 2020 r. rep. [...]). Skarżąca bez wątpienia jest zatem stroną postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej zaistniałej na działce nr [...]. Została o tym formalnie zawiadomiona pismem PINB z dnia 11 marca 2021 r. (z.p.o. k. 59 akt adm.). Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków, a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji (postanowienia) – możliwości złożenia odwołania (zażalenia). W orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie decyzji (postanowienia) z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4262/21, dostępny jw.). W rozpoznawanej sprawie skarżącej zapewniono możliwość wzięcia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu przed wydaniem decyzji. Wspomnianym wyżej zawiadomieniem została ona bowiem poinformowana o uznaniu za stronę postępowania. Z samych oświadczeń skarżącej wynika, że była ona świadoma toczącego się postępowania. Postanowienie organu I instancji – jak wskazała - jest dla niej korzystne, a w przeciwnym przypadku podjęłaby kroki prawne nakierunkowane na ochronę jej interesu. Nie budzi jednak wątpliwości, co zasadnie zweryfikował organ odwoławczy, że nie wynika z akt sprawy aby organ pierwszej instancji doręczył skarżącej skutecznie postanowienie z 18 lutego 2020 r. Zgodnie art. 40 § 1 k.p.a., pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Niewątpliwie postanowienie organu I instancji nie zostało skarżącej doręczone w rozumieniu k.p.a. Nie została ona ujęta w wykazie stron postępowania, brak jest zwrotnego potwierdzenia przez nią odbioru przesyłki z postanowieniem. Wskazać jednak należy, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (vide: wyrok WSA w Warszawie z 7 lutego 2020 r., III SA/Wa 1790/19, dostępny jw.). Jeżeli bowiem wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu (vide: wyrok NSA z 26 września 2018 r., II OSK 125/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 15 stycznia 2020 r., III SA/Wa 1700/19, dostępny jw.). Uchybienie procesowe w postaci niedoręczenia skarżącej postanowienia I instancji, pomimo jej statusu strony postępowania ( przy doręczeniu postanowienia jej rodzicom poprzednikom prawnym), nie może zostać w ocenie Sądu uznane za takie naruszenie, które uzasadniałoby wydanie postanowienia kasacyjnego. Z pewnością nie jest to naruszenie powodujące, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na samo jej rozstrzygnięcie, a co stanowi warunek prawidłowego zastosowania art. 136 § 2 k.p.a. Nie jest to też naruszenie, które związane było z pozbawieniem skarżącej możliwości zakwestionowania postanowienia I instancji. Wynika to wprost z jej stanowiska w sprawie, w którym popiera ona uchylone rozstrzygnięcie wskazując jednocześnie, że była świadoma jego wydania (postanowienie doręczono jej rodzicom, z którymi zamieszkiwała w tym czasie). Nie istniała żadna przeszkoda. Aby organ odwoławczy rozpoznając sprawę merytorycznie, na skutek zażalenia M. W., poinformował skarżącą, o trybie sprawy, wezwał do zajęcia stanowiska, ewentualnego zgłoszenia żądań czy wniosków, które uwzględniłby przy rozpatrzeniu tej sprawy Reasumując, wbrew stanowisku organu odwoławczego nie doszło więc do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., które miałoby wpływ na wynik sprawy, co wyjaśniono wcześniej. Nie doszło też do naruszenia art. 40 § 1 k.p.a., na który co prawda WINB się nie powołał, ale z którego wynika norma regulująca kwestię doręczeń w postępowaniu administracyjnym, a to na gruncie tego zagadnienia organ odwoławczy upatrywał istotnej wadliwości procesowej rozstrzygnięcia I instancji. Wskazać jeszcze należy, że wyartykułowana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia obawa organu odwoławczego co do ryzyka zaistnienia okoliczności umożliwiających wzruszenie ostatecznego już postanowienia I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., były na tym etapie przedwczesne. Możliwość wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem z uwagi na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jest warunkowana ustaleniem szeregu okoliczności, które nie były i nie mogły być przedmiotem analizy organu rozpoznającego zażalenie na postanowienie PINB z dnia 16 lutego 2021 r. Antycypowana przez organ odwoławczy, oczywiście niepewna okoliczność nie może stanowić argumentu dla wydania decyzji kasacyjnej. Nadto należy wskazać, że z żądaniem wznowienia postępowania mogłaby ewentualnie wystąpić jedynie strona, która została faktycznie pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu, i to dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 in fine k.p.a.). Ustawodawca bowiem dopuszcza możliwość konwalidowania pewnych wad proceduralnych w rozstrzygnięciu pierwszej instancji, na etapie postępowania odwoławczego. Z pewnością nie mogło także stanowić podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia pierwszej instancji wskazanie na pismo mieszkańców z 10.03.2021 r., które wpłynęło już po wydaniu postanowienia I instancji, zatem winien je rozpoznać organ odwoławczy. Zasadnie organ odwoławczy dostrzegł wadę postanowienia I instancji polegającą na braku oznaczenia wszystkich stron tego postępowania, co stanowiło naruszenie art. 124 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie winno zawierać miedzy innymi oznaczenie strony lub stron postępowania. Tymczasem w postanowieniu PINB w Bydgoszczy nie określono stron tego postępowania jednoznacznie w jego treści. W rozdzielniku natomiast wskazano wyłącznie "1. G. O. – pełnomocnik M. W.. 2. Strony postępowania według rozdzielnika". Przy czym niezasadny jest zarzut skargi, że wykaz stron postępowania stanowi załącznik do tego postanowienia. Czym innym jest załącznik do postanowienia, stanowiący jego integralną część, a czym innym znajdujący się w aktach niezwiązany z tym rozstrzygnięciem integralnie rozdzielnik. Niezasadny okazał się zatem zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 124 § 1 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że tego typu wadliwości nie mógł konwalidować organ odwoławczy np. w ramach orzeczenia reformatoryjnego, skoro jednocześnie nie stwierdził, aby zgromadzony materiał dowodowy uniemożliwiał ustalenie kręgu stron postępowania. Wobec powyższego zasadnie skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę merytorycznie, bowiem nie wskazał, aby zaistniały w okolicznościach tej sprawy przesłanki do zastosowania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może zastąpić organu administracji w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, jedynie kontroluje zgodność z prawem ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Mimo jednak stwierdzonego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., Sąd zważył, że nie jest to równoznaczne z obowiązkiem wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części gdy stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sytuacja taka, w ocenie Sądu nie zaistniała w niniejszej sprawie. Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że przed tutejszym Sądem zawisła sprawa ze skargi M. W. na ostateczne postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 16 września 2021 r. znak WINB-WOP.7722.63.2021.MCZ wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy, na skutek skarżonego w tej sprawie postanawiania kasacyjnego (sygn. akt II SA/Bd 1484/21). Postanowieniem tym WINB, na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił postanowienie PINB w Bydgoszczy z 9 sierpnia 2021 r. w całości i orzekł co do istoty sprawy: na podstawie art. 148 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie wiaty o funkcji gospodarczo garażowej zlokalizowanej na terenie działki o nr ewid.[...] w miejscowości M. gmina S., wykonanej bez wymaganego zgłoszenia przez M. W.. Stroną postępowania administracyjnego, a uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony jest skarżąca E. N.. Jak wynika z treści skargi w rozpoznawanej sprawie, takie orzeczenie jest Zgodne z interesem skarżącej. Wobec powyższego orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.