II SA/Bd 728/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący L. B. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) w L. wnioskując o udzielenie mu - jako schorowanej osobie w podeszłym wieku, wymagającej opieki, z orzeczoną niepełnosprawnością w stopniu znacznym - pomocy w postaci ustalenia jego etatowym opiekunem jego sąsiada S. S., który - jak wskazał - udziela mu faktycznej pomocy i zapewnia transport. W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] lipca 2020 r. [...] poinformował skarżącego, że nie świadczy usług sąsiedzkich i nie może zatrudnić wskazanej przez niego osoby. Wyjaśnił jednocześnie, że MOPS świadczy usługi zgodnie z ustawą o pomocy społecznej w miejscu zamieszkania, przy czym jak podkreślił organ, w jego ocenie, na podstawie informacji dotyczących sytuacji życiowej L. B. spełnia warunki do przyznania usług opiekuńczych. W związku z tym, jak wskazano w treści pisma, skarżącemu przesłano w załączeniu komplet dokumentów niezbędnych do przyznania ww. usług opiekuńczych. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo nazwane "zażalenie-odwołanie" m.in. od "decyzji Dyrektora MOPS określonej w piśmie MOPS nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r.". W uzasadnieniu pisma skarżący opisał swoją sytuację życiową i wniósł o przyznanie mu pomocy finansowej na pokrycie kosztów opieki nad nim. Wskazał również, że MOPS zaproponował przydzielenie mu opieki 2x po 2 godziny w tygodniu przez wyznaczone przez organ opiekunki, co w ocenie skarżącego jest jednak niewystarczające, a ponadto spowodowałoby utratę możliwości korzystania z usług transportowych. Po rozpatrzeniu powyższego pisma, SKO, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "kpa") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania/zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wydał decyzji ani postanowienia, w związku z czym brak jest przedmiotu zaskarżenia, a to zaś obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania/zażalenia. Organ wyjaśnił przy tym, że w piśmie z [...] lipca 2020 r., które skarżący uznał za decyzję, wyjaśniono jedynie, że MOPS nie świadczy usług sąsiedzkich i nie może zatrudnić wskazanej przez skarżącego osoby. Treść powyższego pisma, w ocenie SKO, jednoznacznie wskazuje więc, że nie można go kwalifikować jako decyzji administracyjnej. Ponadto, jak wskazał organ, pisma złożonego przez skarżącego nie można również uznać za zażalenie, bowiem zgodnie z art. 141 § 1 kpa lista postanowień, na które przysługuje zażalenie jest zamknięta, a prawa do jego wniesienia nie można domniemywać. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając m.in. rażące naruszenie zasad współżycia społecznego, przepisów Konstytucji RP, w tym w szczególności zasady humanitaryzmu oraz prawa strony do zaskarżenia decyzji/postanowienia. Ponadto skarżący wniósł o nakazanie organowi przyznania i comiesięcznego wypłacania mu dofinansowania na opłatę za pomoc i opiekę nad osobą starszą dla sprawującej nad nim opiekę E. K.. Jak podkreślił skarżący, ustawa o pomocy społecznej nie zakazuje bowiem podjęcia decyzji o przyznaniu pomocy do której obligują zasady humanitaryzmu i sprawiedliwości społecznej. Wskazał, że nie potrzebuje wizyt "rzekomo wykwalifikowanych" opiekunek, a najlepszą opiekę sprawuje nad nim E. K. z wnukiem, z której to opieki – jak podkreślił – nie zrezygnuje. Zawnioskował także o przyznanie mu pomocy finansowej w przeliczeniu na opiekę proponowaną przez MOPS – 2 x w tygodniu po 2 godziny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie "ppsa"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ppsa. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w sprawie postanowienia SKO z dnia [...] kwietnia 2021 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania/zażalenia wniesionego przez skarżącego od pisma Dyrektora MOPS z dnia [...] lipca 2020 r., nie wykazała naruszenia prawa przy jego wydaniu. Tym samym, wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie ze stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie wydane w tej sprawie jest ostateczne. Odwołanie, zgodnie z art. 127 § 1 kpa, przysługuje natomiast od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Stosownie zaś do art. 144 kpa - również powołanego przez organ w podstawie prawnej wydanego postanowienia - do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z kolei w myśl art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie jest środkiem zaskarżania postanowień, który może być wniesiony tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy zatem, że jak słusznie zauważył organ odwoławczy, niedopuszczalność odwołania/zażalenia, o czym stanowi ww. art. 134 kpa, może mieć miejsce z przyczyn podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Ponadto odwołanie/zażalenie może być również niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, jak na przykład brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka zaskarżenia czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. W kontrolowanej sprawie, zgodnie z prawidłową oceną wyrażoną w tym zakresie przez SKO, mamy do czynienia z niedopuszczalnością wniesionego przez skarżącego środka zaskarżenia z przyczyn przedmiotowych. Zaskarżona czynność organu nie stanowi bowiem rozstrzygnięcia administracyjnego - ani decyzji, ani postanowienia. Tym samym w sprawie nie było prawnej możliwości wniesienia środka odwoławczego. W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r., od którego skarżący wniósł odwołanie/zażalenie, Dyrektor MOPS w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lipca 2020 r. poinformował bowiem skarżącego wyłącznie o tym, że forma pomocy o jaką wnioskuje (tj. zatrudnienie konkretnie wskazanej osoby jako opiekuna etatowego) nie jest świadczona przez MOPS z uwagi na brak regulacji prawnej dotyczącej takiego rodzaju pomocy. Jednocześnie organ poinformował skarżącego o możliwości udzielenia mu usług opiekuńczych, które są świadczone zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Treść pisma jednoznacznie prowadzi więc do wniosku, że nie stanowi ono rozstrzygnięcia administracyjnego i ma charakter wyłącznie informacyjny. Organ odwoławczy stwierdzając, że odwołanie nie zostało wywiedzione od decyzji administracyjnej był więc zobowiązany do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zgodnie bowiem z 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z przepisu tego, w którym ustawodawca posłużył się kategorycznym zwrotem "stwierdza" wynika, że organ nie bada niedopuszczalnego odwołania pod kątem merytorycznym, lecz wyłącznie stwierdza jego niedopuszczalność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie zatem uznając, że odwołanie zostało wywiedzione przez skarżącego od pisma o charakterze wyłącznie informacyjnym, miało obowiązek wydania zaskarżonego postanowienia. Ponadto z uwagi na niedookreślenie przez skarżącego rodzaju środka odwoławczego wniesionego dnia [...] lutego 2021 r. i zatytułowanie go "odwołanie/zażalenie", organ prawidłowo zastosował w sprawie art. 144 kpa, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II kpa do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przeprowadzona w powyższy sposób kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła Sąd orzekający w niniejszej sprawie do wniosku, że SKO prawidłowo oceniło pismo skarżącego z [...] lutego 2021 r. uznając, że w sprawie nie było prawnej możliwości wniesienia odwołania, ani zażalenia na pismo, nie mające charakteru decyzji lub postanowienia. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej skargi.