II SA/Bd 728/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...], postępowanie nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...], postępowanie nr [...]. 1. Wnioskiem z dnia 2 lutego 2023 r. A. F. (dalej: "skarżąca") zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2023/2024 na M. F.. Informacją z dnia 21 lutego 2023 r. skarżąca została poinformowana o przyznaniu ww. świadczenia w kwocie 500 zł miesięcznie od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r., natomiast informacją z dnia 27 grudnia 2023 r. skarżąca została poinformowana, że kwota przyznanego jej świadczenia wychowawczego od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. wynosić będzie 800 zł miesięcznie. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") zmienił przyznane świadczenie wskazując, że przysługuje ono skarżącej: - na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. w kwocie 250 zł miesięcznie, - na okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. w kwocie 400 zł miesięcznie. Jednocześnie orzeczono, że świadczenie wychowawcze wpłacone skarżącej za okres od 1 czerwca 2023 r. do 30 kwietnia 2024 r. w połowie wysokości stanowi świadczenie nienależnie pobrane, które skarżąca jest zobowiązana zwrócić na rachunek bankowy ZUS, z którego środki zostały wypłacone. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania Prezes ZUS decyzją z dnia 20 czerwca 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. Następnie decyzją z dnia 1 lipca 2024 r. ZUS stwierdził, że wypłacone skarżącej świadczenie wychowawcze na córkę, za okres od dnia 1 czerwca 2023 r. do 30 kwietnia 2024 r. w łącznej kwocie 3.350,00 zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, które skarżąca zobowiązana jest zwrócić łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, które naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty i do dnia wydania decyzji wyniosły 202,04 zł. 3. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła odwołanie zarzucając naruszenie art. 7, 7a, 8 § 2, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") z powodu pominięcia treści prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt XC 2183/22, a także naruszenie art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 421 ze zm. – dalej: "u.p.p.w.d.") poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Wnosząc o uchylenie ww. decyzji skarżąca wskazała, że Sąd Okręgowy wyraźnie wskazał, że świadczenie wychowawcze 500+ (obecnie 800+) będzie wypłacane na rzecz skarżącej, zaś wątpliwości w zapisach porozumienia należy rozstrzygnąć na jej korzyść. Skarżąca podkreśliła, że ojciec dziecka zaakceptował starania skarżącej o wypłatę całości świadczenia i sam nie złożył stosownego wniosku. 3. Decyzją z dnia 30 lipca 2024 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe świadczenie przyznawane jest przez ZUS uprawnionemu rodzicowi na podstawie złożonego wniosku, natomiast na dziecko pozostające pod opieką naprzemienną rodzice otrzymują świadczenie wychowawcze w sumarycznej wysokości 800 zł (dawniej 500 zł) jeżeli oboje rodzice zgłoszą odrębne wniosku. W takim wypadku po rozpatrzeniu wniosków ZUS przyznaje każdemu z rodziców żądane świadczenie w połowie jego wysokości. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie sąd okręgowy określił zasady sprawowania opieki nad dzieckiem w formie opieki naprzemiennej. Wobec zastosowania się do ww. orzeczenia sądu oraz do przepisów u.p.p.w.d. organ odwoławczy uznał, że wypłacone skarżącej świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2023 r. do 30 kwietnia 2024 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze. 4. W skardze do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, przeprowadzenie rozprawy oraz o zwolnienie od kosztów sądowych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: - naruszenie 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędną i niewyczerpującą ocenę materiału dowodowego i nieustalanie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygniecie; - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa – decyzja ZUS, która pomija wyrok sądu w sprawie rozwodowej, może być uznana za naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa, wynikającej z art. 8 k.p.a. Obywatel powinien mieć prawo oczekiwać, że decyzje organów administracji będą zgodne z prawomocnymi wyrokami; - niedostateczne uzasadnienie decyzji – decyzja ZUS powinna być należycie uzasadniona zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., brak odpowiedniego uzasadnienia, w szczególności zignorowanie wyroku sądowego, może być podstawą zarzutu o niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania; - nieproporcjonalność decyzji – decyzja o zmianie wysokości świadczenia skutkująca decyzją o zwrocie nienależnego świadczenia (odrębne decyzje) jest nieproporcjonalna w stosunku do sytuacji faktycznej, zwłaszcza gdy sąd rozstrzygnął, że świadczenie należy się matce. ZUS powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności, w tym interesy dziecka oraz matki; - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że z orzeczenia Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt X C 2183/22 wynika jedynie, że dziecko M. F. znajduje się w pieczy naprzemiennej z pominięciem punktu 3 wyroku stanowiącego wprost o tym, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce A. F. w całości "obowiązkiem utrzymania i wychowania małoletnich M. i M. F. obciąża strony po połowie, przy czym zobowiązuje powoda do pokrywania opłaty z tytułu czesnego za placówki edukacyjne dzieci, a pozwaną do pokrywania kosztów posiłków dzieci w placówkach edukacyjnych i odbierania w pełnej wysokości zasiłków 500+". W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację wspierającą przedstawione powyżej zarzuty. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. 6. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2024 r. Sąd zawiesił postępowanie, a następnie postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2025 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: 7. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania Sąd stwierdza, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż wskazane w jej uzasadnieniu. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wykazała, że akty te zostały wydane w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a zatem w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powyższe musiało skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i stwierdzenie nieważności decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Należy zwrócić uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. W związku z powyższym rozważając możliwość stwierdzenia nieważności decyzji konieczne jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższe enumeratywnie wymienione przesłanki stanowią katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji i mając na uwadze nadzwyczajny charakter tej instytucji, niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej tego przepisu. Nie są one oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 k.p.a. Określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przyczyna stwierdzenia nieważności to tzw. res iudicata. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Przesłanki przewidziane w powołanym przepisie zachodzą w przypadku tożsamości obu spraw. Tożsamość tę wyznacza z jednej strony element podmiotowy, tj. gdy mamy do czynienia z tymi samymi stronami w sprawie oraz element przedmiotowy, na który składają się: ten sam stan faktyczny z którego wynikają prawa i obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 787/14). Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09) Innymi słowy stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 651/13). Z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Sprawa musi dotyczyć zatem tych samych podmiotów. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. 8. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w przedmiotowym stanie faktycznym bezsporne jest, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją poddaną kontroli Sądu w sprawie dotyczącej nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 2 lutego 2023 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2023/2024 na córkę M. F.. Najpierw w sprawie informacją z dnia 21 lutego 2023 r. skarżąca została poinformowana o przyznaniu ww. świadczenia w kwocie 500 zł miesięcznie od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r., natomiast informacją z dnia 27 grudnia 2023 r. skarżąca została poinformowana, że kwota przyznanego jej świadczenia wychowawczego od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. wynosić będzie 800 zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r. ZUS zmienił przyznane świadczenie wskazując, że przysługuje ono skarżącej: - na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 grudnia 2024 r. w kwocie 250 zł miesięcznie, - na okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 400 zł miesięcznie. Jednocześnie w decyzji tej organ orzekła orzeczono, że świadczenie wychowawcze wpłacone skarżącej za okres od dnia 1 czerwca 2023 r. do 30 kwietnia 2024 r. w połowie wysokości stanowi świadczenie nienależnie pobrane, które skarżąca jest zobowiązana zwrócić na rachunek bankowy ZUS, z którego środki zostały jej wypłacone. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania Prezes ZUS decyzją z dnia 20 czerwca 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, a decyzja ta – jako rozstrzygnięcie organu odwoławczego – uzyskała na tym etapie przymiot ostateczności. Powyższe decyzje były poddane kontroli tut. Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 684 /24 uchylił decyzję prezesa ZUS z dnia 20 czerwca 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS z dnia 30 kwietnia 2024 r. i umorzył postępowanie administracyjne. Jak przesądził tut. Sądu w powołanym wyżej wyroku z decyzji I instancji wynika, że przedmiotem postępowania była zmiana wysokości przyznanego świadczenia wychowawczego, mimo że nie powołano w tej decyzji przepisu art. 27 u.p.p.w.d., a także nałożenie obowiązku zwrotu połowy nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko - M. F. za okres od czerwca 2023r. do 30 kwietnia 2024r. – na co wyraźnie wskazał organ, powołując się na art. 25 u.p.p.w.d. Organ nie wskazał przy tym żadnej kwoty świadczeń, które miałyby podlegać zwrotowi (wpłaceniu na rachunek ZUS). Prezes ZUS rozpatrzył sprawę wskazując że dotyczy ona zmiany wysokości świadczenia wychowawczego i powołując w podstawie prawnej przepis art. 28 ust. 1 p.p.w.d., który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ odwoławczy rozpoznał sprawę zarówno na gruncie przepisów art. 27 ust. 1 i art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., jak i art. 25 u.p.p.w.d. – co wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Następnie, decyzją z dnia 1 lipca 2024 r. ZUS stwierdził, że wypłacone skarżącej świadczenie wychowawcze na córkę, za okres od dnia 1 czerwca 2023 r. do 30 kwietnia 2024 r. w łącznej kwocie 3350,00 zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, które skarżąca zobowiązana jest zwrócić łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, które naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty i do dnia wydania decyzji wyniosły 202,04 zł. Rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa ZUS z dnia 30 lipca 2024 r. Nie ulega wątpliwości Sądu, że zarówno decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r. (utrzymaną w mocy decyzją Prezesa ZUS z dnia 20 czerwca 2024 r.), jak i decyzją z dnia 1 lipca 2024 r. (utrzymaną w mocy decyzją Prezesa ZUS z dnia 30 lipca 2024 r.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzekł w stosunku do skarżącej obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2023 r. do 30 kwietnia 2024 r. na dziecko M. F.. W konsekwencji należało uznać, że wskazane powyżej decyzje dotyczą tożsamych spraw, to jest obowiązku nałożonego na skarżącą polegającego na zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2023 r. do 30 kwietnia 2024 r. na dziecko M. F.. Tożsame są zarówno okoliczności faktyczne jak i strona przedmiotowa (ten sam okres, to samo świadczenie) jak i strona podmiotowa – skarżąca jako podmiot, której dotyczy powyższe obowiązek. Tożsama była także zasadnicza podstawa materialnoprawna orzekania w przypadku przedmiotowych decyzji, tj. przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zatem w ww. sprawach występowały te same strony, a przedmiotem orzekania był ten sam stan faktyczny, z którego wynikały prawa i obowiązki stron. Powyższe oznacza, że poddana w sprawie niniejszej sądowej kontroli decyzja Prezesa ZUS, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, dotknięte są wadą nieważności. Dotyczą bowiem sprawy poprzednio rozstrzygniętej w chwili wydania decyzji I instancji z dnia 1 lipca 2024 r. inną decyzją ostateczną organu z dnia 20 czerwca 2024 r. Zaistniała zatem sytuacja dwukrotnego rozstrzygnięcia tożsamych spraw, bowiem wcześniejsza decyzja dotyczy tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu spraw, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego. W związku z tym zachodziła konieczność wyeliminowania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego. 9. Mając powyższe na uwadze i uznając, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. orzekła jak w sentencji. G. Saniewski K. Korycka M. Pawełczak