II SA/Bd 729/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi sp. N. w J. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. II SA/Bd 729/18 UZASADNIENIE W dniu [...] grudnia 2017 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zachodniej części miejscowości M.. P. z [...] marca 2018 r. R. S. wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z podjęcia uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz w dniu [...] kwietnia 2018 r. odmówiono uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] maja 2018 r. R. S. P. "N." złożyła skargę na uchwałę nr [...] z [...] grudnia 2017 r.. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, które należy zakwalifikować jako stanowiące przyczynę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania w postaci niezastosowania art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewykonanie analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, w szczególności w aspekcie finansowym i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, nieprzygotowaniem materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz brakiem ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych, 2) postępowania, które należy zakwalifikować jako stanowiące przyczynę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania w postaci art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji wydanie uchwały bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przejawiające się w niewyczerpującym zebraniu i rozparzeniu materiału dowodowego, a także naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów; 3) postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 8 kpa w zw. z art. 9 kpa poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej przejawiające się w działaniach mających na celu umyślne przedłużenie postępowania administracyjnego i działanie ze szkodą dla skarżącej oraz dążące do przedłużenia jej procesu inwestycyjnego, jak i brak poinformowania strony o obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego na terenie wsi M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej przywoływanej jako: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2018 r., poz. 994., dalej przywoływana jako: "u.s.g."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę taką może zatem wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Interes prawny skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. W wyroku z dnia 1 grudnia 2015 r. (sygn. akt II FSK 817/14), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "(...) do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (...)." Z treści skargi wynika, że Skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w okoliczności posiadania nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydana na podstawie art.18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), czyli na akt z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej uchwały, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 ustawy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por.: postanowienie z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2875/15 i z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 720/16) znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to zatem uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który zobowiązany jest do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To natomiast wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Podkreślić należy, że wstępny (początkowy) etap procedury planistycznej w postaci podjęcia przez właściwą radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, nie może jeszcze ustalić wiążącego sposobu zagospodarowania nieruchomości obejmowanej zamierzonym planem. Nie tworzy bowiem stanu mogącego podlegać ochronie prawnej. W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Merytoryczne zarzuty dotyczące przedmiotowej uchwały mogłyby być przedmiotem oceny sądu jedynie w sytuacji wykazania przez Stronę skarżącą naruszenia interesu prawnego. To natomiast, z uwagi na przedstawione wyżej rozważania oznacza, że zarzut naruszenia wskazanego przepisu ocenić należy jako przedwczesny. Pogląd taki wyrażał WSA w Szczecinie np. w orzeczeniu z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 184/17 i NSA w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2017 r., II OSK 1359/17 (orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym stwierdzić należy, że Skarżąca nie wykazała naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia. Brak legitymacji skargowej, będący konsekwencją niewykazania przez skarżącą naruszenia indywidualnego interesu prawnego postanowieniami kwestionowanej uchwały, powoduje bezprzedmiotowość oceny trybu i treści postanowień uchwały Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skargę odrzucił