II SA/Bd 729/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Leszek Tyliński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta M. B. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. M. kwotę [...](czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 729/19 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku D. M. o wydanie zaświadczenia o spełnieniu przez planowaną inwestycję mieszkaniową przy ul. [...] na działce o nr [...] obręb [...] warunków lokalizacyjnych, określonych w art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowywaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018r, poz. 1496, ze zm.), odmówił wydania oświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z dokonanych przez niego ustaleń wynika, że aktualna łączna liczba miejsc wolnych w przedszkolach znajdujących się w odległości mniejszej niż 750 m od planowanej inwestycji (tj. w Przedszkolu nr [...] "[...]" ul. [...] w B. oraz Przedszkoli [...] przy [...] w [...]) wyniku 3. Jest to liczba mniejsza niż wymagane 5% planowana liczby mieszkańców tej inwestycji ([...]). W zażaleniu na powyższe postanowienie D. M. wniósł o wydanie mu zaświadczenia, że Przedszkole Niepubliczne [...] w [...] jest w stanie zapewnić wychowanie przedszkole 4 dzieciom, to jest liczbie stanowiącej nie mniej niż 5% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej. Wniósł też, aby zaświadczenie to nie było ograniczone w czasie, gdyż ustawa nie przewiduje ważności czasowej takiego zaświadczenia. Postanowieniem z dnia [...] 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji powołał się na przepisy ustawy o ułatwieniach w przygotowywaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji lokalizujących, a także na wydaną na podstawie art. 19 ust. 1 tejże ustawy uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji mieszkaniowych na terenie Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r., poz. [...]). Zgodnie z treścią tejże uchwały przedszkole znajdujące się w odległości 750 m od planowanej inwestycji mieszkaniowej musi być w stanie zapewnić wychowanie przedszkolne dzieciom w liczbie stanowiącej nie mniej niż 5 % planowanej liczby mieszkańców tej inwestycji. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a wydane przez niego rozstrzygnięcie znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym, wskazującym jasno, że na dzień wydania zaświadczenia placówki przedszkolne znajdujące się w odległości mniejszej niż 750 m od planowanej inwestycji nie były w stanie zapewnić wychowania przedszkolnego dzieciom w liczbie stanowiącej mniej niż 5% planowanej liczby mieszkańców tej inwestycji (tj. 4 dzieci). W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. M. (dalej jako: "skarżący") zarzucił organowi błędne zastosowanie przepisów art. 17 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o ułatwieniach w przygotowywaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji mieszkaniowych na terenie miasta [...] poprzez przyjęcie, że wydawane zaświadczenie ma odnosić się do zapewnienia wychowania przedszkolnego z uwzględnieniem obłożenia przedszkoli i punktów przedszkolnych na dzień jego wydawania, a nie z uwzględnieniem faktu, czy na danym terenie są w ogóle placówki, które ogólnie zawierają liczbę miejsc (bez względu na to, czy obłożonych czy wolnych na dzień wydania zaświadczenia) potrzebną do przyjęcia dzieci, które zamieszkają w przyszłości w planowanej inwestycji. Ponadto w ocenie skarżącego doszło również do naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, przez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy – skarżącego, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania było ograniczenie lub odebranie uprawnienia (uniemożliwienie złożenia wniosku w trybie specustawy mieszkaniowej). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że problematykę wydawania zaświadczeń reguluje Dział VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm.)- dalej jako k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, a także gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.). W myśl art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący powołuje się na art. 17 ust. 3 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r., poz. 1496) jako na przepis zawierający normę obligującą organ do wydania mu zaświadczenia żądanej treści. Zgodnie z tym przepisem spełnienie warunków, o których mowa w ust. 2 pkt 2 ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia), w zakresie możliwości przyjęcia nowych uczniów w szkole podstawowej lub zapewnienia wychowania przedszkolnego dzieciom ocenia się na podstawie zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przy czym, zgodnie z brzmieniem wspomnianego ust. 2 pkt 2 art. 17 ustawy obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019 r. inwestycję mieszkaniową lokalizuje się w odległości nie mniejszej niż 3000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100.000 mieszkańców – 1500 m, od: a) szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów w licznie dzieci stanowiącej nie mniej niż 7% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej; b) przedszkola, które jest w stanie zapewnić wychowanie przedszkolne dzieciom w liczbie stanowiącej nie mniej niż 3,5 % planowanej liczny mieszkańców inwestycji mieszkaniowej. W przepisie art. 19 cyt. ustawy wskazano natomiast, że standardy, o których mowa w art. 17 ust. 2, 4, 6 i 7 obowiązują, o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie parametrów określonych w ust. 2. W oparciu o wskazany wyżej przepis art. 19 omawianej ustawy Rada Miasta [...] podjęła uchwałę z dnia [...] 2018 r., nr [...] w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji mieszkaniowych na terenie miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2018 r., poz. 6849). Zgodnie z § 2 ust. 1 tejże uchwały inwestycję mieszkaniową lokalizuje się w odległości nie większej niż: 1) 250 m od przystanku komunikacyjnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 2016); 2) 750 m od szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 10% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej; 3) 750 m od przedszkola, które jest w stanie zapewnić wychowanie przedszkolne dzieciom w liczbie stanowiącej nie mniej niż 5 % planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej. Planowana przez skarżącego inwestycja, w związku z realizacją inwestycji ma mieć powierzchnię 2.187,6 m2, co w świetle treści art. 17 ust. 9 wskazującego na sposób ustalania planowanej liczby mieszkańców oznacza, że liczba przyszłych mieszkańców budynku wynosi 78,12. W związku z czym przedszkole położone w odległości nie większej niż 750 m od planowanej inwestycji, powinno być w stanie zapewnić wychowanie przedszkole 4 dzieciom. Jak wynika z ustaleń organu, w wymaganej odległości od przedmiotowej inwestycji znajdują się dwa przedszkola – Przedszkole nr [...] i Przedszkole Niepubliczne [...], które poinformowały o tym, że odpowiednio, na dzień [...].2019.r nie dysponują wolnymi miejscami w przedszkolu (Przedszkole nr [...]) oraz że na dzień [...].2019 r. dysponują 3 wolnymi miejscami (Przedszkole Niepubliczne [...]). W oparciu o wyższe informacje organy zgodnie uznały, że nie istnieją podstawy do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Odnosząc się do powyższego stanowiska organów stwierdzić należy, że dokonały one błędnej wykładni przepisów art. 17 ust. 2 pkt 2b cyt. ustawy, jak i § 2 ust. 1 pkt 3 cyt. wyżej uchwały, przyjmując, że ustawodawca (a za nim uchwałodawca) wymaga od inwestora uzyskania zaświadczenia, z którego wynikałoby, że w momencie wydawania zaświadczenia, a więc przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, w przedszkolu znajdującym się w wymaganej odległości są wolne miejsca dla ściśle określonej liczby dzieci. Takie rozumienie wskazanych przepisów jest sprzeczne z celem wprowadzenia omawianych regulacji i zamiast ułatwiać realizację inwestycji może przyczynić się do ich blokowania. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o ułatwieniach w przygotowywaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych, określając w ustawie standardy, jakim muszą odpowiadać inwestycje mieszkaniowe, aby dla ich realizacji znalazły zastosowanie omawiane regulacje, prawodawca dążył do zapewnienia głównym mieszkańcom tworzonego nowego zasobu mieszkaniowego – tj. rodzinom pełnym, m.in. dostępu do placówek oświatowych, w tym przedszkoli. Owo zabezpieczenie dostępu polegać ma na tym, że inwestycja musi być realizowana w określonej odległości maksymalnej od przedszkola, które będzie w przyszłości w stanie zapewnić wychowanie przedszkolne dzieciom, które zamieszkają w planowanym budynku mieszkalnym. Ustawodawca używają w omawianym przepisie sformułowania "przedszkole, które jest w stanie zapewnić wychowanie przedszkolne" miał na myśli przyszłe, potencjalne możliwości placówki przedszkolnej, nie zaś dysponowanie w momencie wystawiania zaświadczenia określoną liczbą wolnych miejsc. To, czy w przedszkolu są w danym momencie wolne miejsca nie jest bowiem istotne z punktu widzenia celu, jakim jest zapewnienie miejsc w przedszkolu dla rodzin, które w przyszłości zamieszkają w planowanym budynku mieszkalnym. Należy mieć na uwadze, że w przedszkolach jest ciągła rotacja dzieci. To, czy dziecko będzie miało od razu zapewnione miejsce w przedszkolu zależy od tego, czy rodzina dziecka będzie spełniać określone kryteria (przedszkola publiczne) lub kiedy wystąpi się z wnioskiem o przyjęcie do przedszkola. Brak w danym momencie wolnego miejsca w przedszkolu dla dziecka nie oznacza, że za kilka dni czy tygodni nie będzie takiego miejsca. Dodać należy, że domaganie się od inwestora uzyskania zaświadczenia o tym, że przed rozpoczęciem inwestycji są wolne miejsca w przedszkolach w sytuacji, gdy liczba dzieci chodzących do tego typu placówek ciągle się zmienia, prowadziłaby do absurdalnych sytuacji, w których uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia zależałoby od przypadku – tj. od tego, czy w odpowiednim momencie złożony zostanie wniosek i czy przedszkole w odpowiednim momencie poinformuje o wolnej liczbie miejsc, a także czy organ nie uzna, że istnieje potrzeba ponownego zwrócenia się do dyrekcji przedszkola (co miało miejsce w niniejszej sprawie). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił postanowienia organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących i § 2 ust. 1 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] 2018 r., nr [...].