II SA/Bd 73/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. II SA/Bd 73/05 UZASADNIENIE Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] 2004 r. nr [...] nie stwierdzono u M. K. choroby zawodowej, uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. W wyniku badań specjalistycznych przeprowadzonych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Poradnię Chorób Zawodowych w B. oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł. nie rozpoznano choroby zawodowej z powodu braku podstaw klinicznych. W oparciu o analizę uzyskanych wyników badań audiometrycznych nie stwierdzono wystąpienia związku przyczynowego pomiędzy ubytkiem słuchu, a pracą zawodową w Filharmonii P. na stanowisku muzyka wiolonczelisty w orkiestrze związaną z narażeniem na hałas pochodzący z instrumentów muzycznych. W odwołaniu M. K. zarzuciła sprzeczność wyników badań przeprowadzonych przez obie jednostki. Zachodzi też wątpliwość, na jakiej podstawie lekarz orzecznik Instytutu Medycyny Pracy w Ł. stwierdził obustronny odbiorczy ubytek słuchu z niewielkiego stopnia komponentem przewodzeniowym pisząc, że ubytek ten nie jest typowy dla klinicznego obrazu uszkodzeń słuchu spowodowanych hałasem. Do orzeczenia nie dołączono wyników badań przeprowadzonych w Ł. i nie powołano się na nie. Za bezzasadne należy uznać ustalenia braku związku przyczynowego pomiędzy ubytkiem słuchu, a pracą zawodową oraz stwierdzenia dotyczące symulacji niedosłuchu. Strona nie została zapoznana z wynikami analiz. Wydając decyzję pierwszej instancji Inspektor oparł się jedynie na obu orzeczeniach. Zdaniem skarżącej wadliwie przeprowadzono też dochodzenie epidemiologiczne w miejscu pracy, gdyż pomiary natężenia hałasu nie odbywały się podczas koncertów i prób generalnych oraz podczas właściwych pozycji programowych, wskazanych przez odwołującą się. Podczas 22-letniej pracy w Filharmonii nie przeprowadzano pomiarów czynników szkodliwych w miejscu pracy. Stąd brak podstaw do zanegowania związku przyczynowego pomiędzy ubytkiem słuchu a warunkami pracy. Decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] 2004 r. nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. z [...]2003 r. i orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. nr [...] z [...]2004 r. Po przeprowadzeniu badań laryngologicznych i internistycznych oraz konsultacji pulmonologicznej i alergologicznej stwierdzono, że obraz kliniczny narządu słuchu odpowiada naturalnemu procesowi związanemu z wiekiem i nie jest wynikiem choroby zawodowej wywołanej hałasem. Kompleksowe badania audiometryczne, zweryfikowane audiometrią obiektywną - tympanometria, ABR, otoemisją, wykazały nietypowy dla obrazu klinicznego uszkodzeń słuchu spowodowanych hałasem wynik. Uzasadnienie orzeczenia Instytutu zawiera opis wyników badań z omówieniem zmian w narządzie słuchu. Medyczne jednostki orzecznicze oraz organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie wykluczyły w swoich opiniach narażenia zawodowego na hałas podczas pracy w Filharmonii. Wyłącznie z powodu braku podstaw klinicznych nie stwierdzono choroby zawodowej narządu słuchu wywołanej hałasem, stąd zarzut braku pomiarów podczas dodatkowych dwóch utworów muzycznych jest niezasadny. Odwołująca się pracowała w Filharmonii od 01.10.1980 r. do 15.03.2002 r. Po ustaniu zatrudnienia stwierdzono progresję niedosłuchu, co zdaniem lekarzy specjalistów stanowi dodatkowy argument potwierdzający pozazawodową etiologię. Organ nie ma obowiązku ustalenia przyczyny niedosłuchu, gdy nie ma on charakteru zawodowego. Przyczyny mogą być różne - środki farmakologiczne, stany zapalne, wiek, przebyte choroby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego i przepisów dotyczących chorób zawodowych - Rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. (Dz. U. Nr 83 z 1983 r. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Zdaniem skarżącej postępowanie zmierzające do ustalenia, czy schorzenie jest chorobą zawodową przeprowadzono wadliwie. Zgodnie z przepisami, jednostki organizacyjne - Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej m.in. na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy. Lekarze orzekający w sprawie nie dysponowali wynikami badań wykonanymi w Filharmonii P. Sprawozdanie z badań przedłożono skarżącej 08.11.2004 r., a doręczono 16.11.2004 r., podczas gdy decyzje wydano 05.11.2004 r. W orzeczeniach Instytutu Medycyny Pracy w Ł. brakuje dokumentacji przeprowadzonych badań. Wnioski Instytutu o etiologii pozazawodowej schorzenia są nielogiczne, gdyż z jednej strony wskazują na badania kompleksowe (audiometria obiektywna i subiektywna) i weryfikację audiometrii tonalnej (na której opierał się WOMP), a z drugiej strony podważa się istnienie choroby zawodowej. Skoro audiometria tonalna nie jest obiektywnym miernikiem uszkodzenia słuchu, a w Łodzi przeprowadzono badania obiektywne, to ich wyniki zawarte w orzeczeniu powinny być brane pod uwagę w stosunku do wielkości ubytku słuchu. Wyniki te wskazują na ubytek na poziomie UP - 34,3 dB, UL - 37,6 dB przy dopuszczalnych 30 dB. Trudno też zgodzić się ze stwierdzeniem, że uszkodzenie słuchu hałasem powoduje uszkodzenie ślimaka. W wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia pod poz. 15 wskazuje się na uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Nie ma tam mowy o ubytku słuchu typu ślimakowatego, który wymieniony jest pod nr 21 do nowego, obowiązującego rozporządzenia z 30.07.2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych oraz postępowaniu w sprawie ich stwierdzania (Dz. U. Nr 132, poz. 1115 z 2002 r.). Postępowanie wszczęto przed 03.09.2002 r., zatem nowe przepisy nie mają w sprawie zastosowania. Stąd stwierdzenie Instytutu o ubytku słuchu o lokalizacji pozaślimakowej nie ma żadnego znaczenia w sprawie prowadzonej w oparciu o przepisy z 1983 r. Z rozporządzenia z 1983 r. nie wynika, że choroba zawodowa jest rozpoznawana tylko powyżej 30 dB. Jeżeli schorzenie jest w wykazie chorób zawodowych oraz stwierdzono związek przyczynowy choroby z warunkami wykonywanej pracy, brak jest podstaw do wyłączenia z choroby zawodowej uszkodzenia słuchu jedynie ze względu na jego stopień. Inspektor sanitarny wydaje decyzję nie tylko na podstawie orzeczenia lekarskiego, ale i w oparciu o wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Postępowanie to zostało przeprowadzone wadliwie m.in. dlatego, że Inspektor zaniechał przeprowadzenia pomiarów w czasie wykonywania przez Filharmonię koncertów. Wyniki dotyczą natężenia hałasu podczas prób, a nie koncertów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Orzeczenia wyspecjalizowanych jednostek orzeczniczych są dla organów Inspekcji Sanitarnej wiążące w rozpatrywaniu spraw dotyczących chorób zawodowych. Rozpoznanie lekarskie jest odrębnym od postępowania administracyjnego postępowaniem merytorycznym. Określenie, czy rozpoznany niedosłuch jest spowodowany hałasem należy do lekarzy orzeczników. W przeprowadzonym postępowaniu wyczerpano tryb przewidziany w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z racji sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) z mocy ustaw szczególnych (art. 1 ustawy) Sąd ocenia wydane rozstrzygnięcia pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że rozpoznając skargę ocenia się, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej prowadzone było na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 65, poz. 294), gdyż rozpoczęte zostało przed 3 września 2002 r. Stosownie do § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Nowe rozporządzenie weszło w życie w 14 dni po jego ogłoszeniu, tj. 3 września 2002 r. Celem prowadzonego postępowania było ustalenie, czy schorzenie, na które cierpi skarżąca w postaci niedosłuchu może być zakwalifikowane jako choroba zawodowa. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia rady Ministrów z 18 listopada 1983 r., za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Załącznik do rozporządzenia w sposób zróżnicowany określa schorzenia kwalifikowane jako choroby zawodowe i czynniki je wywołujące. Od ogólnie określonych jako choroby wywołane pewnym czynnikiem, do konkretnie nazwanych jak: pylica płuc, przewlekłe zapalenie oskrzeli, rozedma płuc, przewlekłe zanikowe, przerostowe i alergiczne nieżyty błon nosa, gardła, krtani, tchawicy. Pomiędzy tymi kategoriami mieszą się takie jak: choroby skóry, zakaźne, inwazyjne czy uszkodzenia słuchu. Wskazują one na pewne schorzenia, czy uszkodzenia narządu bez bliższej konkretyzacji zasięgu uszkodzenia czy dolegliwości. Należy więc uznać, że dla wypełnienia wartości normatywnej przepisu wystarczające jest ustalenie, że wystąpił określony typ schorzenia. W przypadku schorzeń słuchu należy stwierdzić, że występuje jego uszkodzenie. Zgodnie z brzmieniem § 1 rozporządzenia za chorobę zawodową uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia. Kolejną przesłanką wymaganą do zakwalifikowania choroby jako zawodowej jest działanie czynnika szkodliwego dla zdrowia, występującego w środowisku pracy oraz wystąpienie związku przyczynowego pomiędzy chorobą, a tym czynnikiem. Załącznik wskazuje na uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Według opinii Instytutu Medycyny Pracy w Ł., w rozpoznawanej sprawie nie występuje związek przyczynowy między stwierdzonym ubytkiem słuchu, a pracą zawodową związaną z narażeniem na hałas. Organy nie kwestionowały faktu narażenia skarżącej na działanie hałasu. Nie było też kwestionowane uszkodzenie słuchu. W tych okolicznościach zarzuty skarżącej dotyczące wadliwej oceny zagrożenia zawodowego, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, czy wreszcie wyników badań wskazujących na poziom ubytku słuchu, nie mają wpływu na ocenę prawidłowości wydanej decyzji. Przeszkodą do zakwalifikowania schorzenia jako choroby zawodowej okazał się brak związku przyczynowego pomiędzy uszkodzeniem słuchu, a działaniem szkodliwego czynnika, którym był hałas. Gdyby podstawą odmowy uznania schorzenia za chorobę zawodową było twierdzenie o braku zagrożenia z powodu niższych niż dopuszczalne norm hałasu, czy w ogóle kwestionowanie występowania tego czynnika w środowisku pracy w stopniu zagrażającym zdrowiu, uwagi skarżącej należałoby szczegółowo ocenić. Organ potwierdził działanie szkodliwego czynnika oraz ustalił po przeprowadzeniu badań i weryfikacji ich wyników, że występuje uszkodzenie słuchu. Prima facie wydaje się więc, że należałoby stwierdzić wystąpienie choroby zawodowej. Dla uznania jednak, czy dana jednostka chorobowa na charakter zawodowy konieczne jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy chorobą, a działaniem czynnika szkodliwego. Na podstawie przepisów cytowanego rozporządzenia nie można automatycznie uznać, że w każdym przypadku wystąpienia choroby wymienionej w wykazie i działania czynnika szkodliwego, należy zakwalifikować schorzenie jako chorobę zawodową. Takie domniemanie wystąpi tylko wtedy, gdy choroba zawodowa została spowodowana działaniem czynnika szkodliwego. Na to wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "jeżeli została spowodowana". Wskazany związek nie jest więc powiązany wyłącznie przez wystąpienie choroby zawartej w wykazie z wystąpieniem czynnika szkodliwego w środowisku pracy. Związek przyczynowy zachodzi tylko wtedy, gdy dana przyczyna normalnie powoduje określony skutek. Oczywistym jest, że nie tylko hałas może prowadzić do uszkodzenia słuchu. Oceniając uszkodzenie słuchu, powołane do wydania opinii jednostki, po przeprowadzeniu badań doszły do wniosku, że nie ma podstaw do łączenia charakteru uszkodzenia słuchu występującego u skarżącej z działaniem hałasu występującym w środowisku pracy. Sąd nie dopatrzył się w tym ustaleniu wadliwości stanowiącej podstawę do zakwestionowania zaskarżonej decyzji. Skarżąca podkreśliła, że stare przepisy nie wskazują na charakter uszkodzeń narządu słuchu, dopiero w załączniku do nowego rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i istnienia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 19 sierpnia 2002 r. Nr 132, poz. 1115) pod poz. 21 wymienia się obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowatego spowodowany hałasem, wyrażony w podwyższonym progu słuchu o wielkość co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Wbrew twierdzeniom skarżącej, ustalenia co do niewykazania cech uszkodzenia ślimaka po pomiarach otoemisji nie stanowi dokonania oceny przesłanek z punktu widzenia niewłaściwych przepisów, tj. aktualnie obowiązującego rozporządzenia, gdyż wskazanie na to, że hałas uszkadza komórki narządu Cortiego zlokalizowane w ślimaku służyło wskazaniu na brak istnienia związku przyczynowego a nie nieprawidłową typologię schorzenia. Wskazany odbiorczy ubytek słuchu o lokalizacji pozaślimakowej z komponentem przewodzeniowym niewielkiego stopnia potwierdza fakt uszkodzenia słuchu, lecz z innych powodów niż z powodu hałasu w środowisku pracy. Orzeczenia lekarskie wydane przez jednostki właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych wiążą inspektorów sanitarnych, którzy nie są uprawnieni do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (por. wyrok NSA z 9 lipca 1998 r. w sprawie II SA 634/98, wyrok NSA z 24 lutego 1998 r., I SA 1520/97 - ONSA z 1998 r., Nr 4, poz. 150). Stosownie do § 10 ust. 1 rozporządzenia inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia, na podstawie orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w § 8 oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że postępowanie było prowadzone zgodnie z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych i przepisów kpa. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego brak było podstaw do przyjęcia, że uszkodzenie słuchu zostało spowodowane działaniem szkodliwych czynników, występujących w środowisku pracy. Paragraf 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych ... (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) reguluje tylko kwestie intertemporalne, odsyłając do stosowania starych przepisów, gdy postępowanie rozpoczęto przed dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia. Podstawą rozstrzygania są więc przepisy starej ustawy. Organ niezbyt precyzyjnie wskazał podstawę prawną wydanej decyzji, powołując § 10. Nie można jednak z tego powodu czynić zarzutu o wadliwości rozstrzygnięcia, gdyż pomimo tego uchybienia formalnego, postępowanie toczyło się według właściwych przepisów i według tych przepisów oceniano materialnoprawne podstawy rozstrzygnięcia. Nieścisłość ta, a także fakt dokładnego opisania uszkodzenia słuchu według definicji obecnego rozporządzenia nie uzasadnia zakwestionowania prawidłowości ustaleń, gdyż wskazanie na nieuszkodzenie ślimaka służyło tylko ustaleniu braku związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym u skarżącej uszkodzeniem słuchu, a działaniem szkodliwego czynnika w środowisku pracy, opierając się na posiadanej wiedzy medycznej. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.