II SA/Bd 730/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. M., W. M. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...].WP Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (zwany dalej "PINB"), na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym") oraz art. 123 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") nałożył na W. M. (skarżącego) obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] lipca 2019 r. oceny technicznej wykonywanych na działce nr [...] w G. robót budowlanych na budowie obłożonego płytami warstwowymi budynku gospodarczego o wymiarach 7,20 m x 4,85 m i średniej wysokości 3,25 m wraz z przylegającym do niego zadaszeniem o wym. 7,35 m x 4,8 m i wys. do 3,5 m wspartym na konstrukcji stalowej i sześciu słupach mocowanych do posadzki betonowej, w którym to opracowaniu szczegółowej analizie z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego w tym techniczno - budowlanych oraz zasad wiedzy technicznej poddana zostanie jakość wykonywanych robót budowlanych, oceniona zostanie konstrukcja budynku gospodarczego pod kątem spełnienia warunków zapewniających nieprzekroczenie stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania w żadnym z jego elementów i w całej konstrukcji, zbadany zostanie sposób mocowania konstrukcji budynku gospodarczego do istniejącej posadzki oraz sprawdzone połączenia konstrukcji dachowych obu obiektów. W uzasadnieniu PINB wskazał, że zaświadczeniem z [...] lipca 2017 r. nr [...].EK Starosta T. potwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu w przedmiocie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o wymiarach 7 m. x 5 m. przewidzianego do realizacji na działce nr [...] w G. . W trakcie kontroli ustalono, że inwestor W. M. wykonał roboty budowlane objęte ww. zgłoszeniem z przekroczeniem jego zakresu. Z dołączonej do zgłoszenia z [...] lipca 2017 r. kopii mapy zasadniczej z zaznaczoną lokalizacją budynku gospodarczego oraz załączonych szkiców wynika bowiem, że przewidziany do realizacji na działce nr [...] obiekt zaprojektowano jako wolnostojący o wymiarach 7 m. x 5 m., tymczasem organ ustalił, że budynek wzniesiono jako niesamodzielny obiekt o wymiarach 7,20 x 4,85 m. Zrealizowany budynek nie jest obiektem wolnostojącym tj. fizycznie oddzielnym od innych obiektów, bowiem przylega do zadaszenia w kształcie wiaty o wymiarach 7,35 m x 4,8 m i wysokości 3,5 m wspartego na konstrukcji stalowej i sześciu słupach mocowanych do posadzki betonowej. Organ wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny – nie pozwala na podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w Prawie budowlanym. Konieczne jest pozyskanie materiału dowodowego dotyczących wyjaśnienia występujących uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót. Ocenie należy poddać zmienioną konstrukcję budynku pod kątem spełnienia warunków zapewniających nieprzekroczenie stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania. Zbadania wymaga sposób mocowania konstrukcji budynku gospodarczego do istniejącej posadzki, bowiem brak jest widocznych elementów wskazujących na zastosowane rozwiązanie techniczne w tym zakresie. Uzasadnione wątpliwości budzi również kwestia połączenia konstrukcji dachowych budynku gospodarczego i wiaty. W złożonym zażaleniu J. M. i W. M. (skarżący) zarzucili, że postanowienie zostało wydane pomimo braku istnienia uzasadnionych wątpliwości, o jakich mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że wydanie zaskarżonego postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest co najmniej zbędne w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż inwestor budynku gospodarczego objętego niniejszym postępowaniem wykonał roboty budowlane objęte zgłoszeniem z [...] lipca 2017 r. z przekroczeniem jego zakresu. Inspektor Wojewódzki podniósł, że zaświadczenie Starostwa Powiatowego w T. z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] dotyczy braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia skarżącego polegającego na budowie budynku gospodarczego wolnostojącego parterowego o powierzchni zabudowy do 35 m2 (o wymiarach 7,00 m x 5,00 m), przewidzianego do realizacji na działce o nr geod. 883 w miejscowości G., natomiast przedmiotowy obiekt budowlany usytuowany jest na sąsiedniej działce, tj. o nr [...], ma inne wymiary w rzucie poziomym aniżeli wskazane w ww. zaświadczeniu. Ponadto budynek ten nie jest zrealizowany jako budynek wolnostojący, bowiem przy tym obiekcie wykonane zostało zadaszenie w kształcie wiaty o wym. 7,35 m x 4,8 m i wys. do 3,5 m, wspartej na konstrukcji stalowej i sześciu słupach mocowanych do posadzki betonowej. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego uznać należy, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Inspektor Wojewódzki zauważył ponadto, że ze znajdującego się aktach sprawy pisma z [...] marca 2019r., znak: [...] Starostwa Powiatowego w T. (nawiązującego do pisma z [...] lutego 2019 r., znak: [...] organu I instancji) wynika, że decyzją [...] z [...] marca 2017 r. Starosta T. zgłosił sprzeciw w sprawie budowy budynku gospodarczego wolnostojącego parterowego o pow. zabudowy do 35 m2 na działce geodezyjnej nr [...] w G. , objętego zgłoszeniem skarżącego, jednocześnie nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie ww. obiektu. Natomiast decyzją z [...] lipca 2017r., znak: [...] Starosta T. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ww. wniosku w związku z wycofaniem wniosku przez skarżącego. Powyższe postępowanie organu administracji architektoniczno-budowlanej dotyczy budynku o mniejszych parametrach niż objętego niniejszym postępowaniem organów nadzoru budowlanego właśnie na przedmiotowej działce o nr [...]. Inspektor Wojewódzki podniósł ponadto, że PINB nie dokonał analizy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz warunków technicznych wobec przedmiotowego budynku. Wobec tego Inspektor Wojewódzki wskazał, że organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie administracyjne w trybie przypisanym prawem w spawie zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku garażowego wraz z wiatą. Powyższe ustalenia pozwolą również na ustalenie odpowiedniego trybu do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Inspektor Wojewódzki wskazał także na konieczność włączenia do akt sprawy dokumentu, który potwierdzałby ustalony krąg stron postępowania administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego J. M. i W. M. postanowieniu Inspektora Wojewódzkiego zarzucili naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu refomationis in peius i w efekcie wydanie postanowienia pogarszającego sytuację strony odwołującej się; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że zachodzą przesłanki do uznania, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, bowiem został posadowiony na działce nr [...] podczas gdy miał być posadowiony na działce o numerze 883, podczas gdy działki te składają się na jedną nieruchomość w sensie prawnym i faktycznym ponieważ sąsiadują ze sobą i objęte są jedną księgą wieczystą o numerze [...]; 3) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji kasatoryjnej, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania; 4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy organ odwoławczy zobowiązany był do uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania w pierwszej instancji; 5) art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady pogłębiania zaufania i zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 6) art. 48 ust 1 i 49 ust 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obiekt, co do którego dokonano skutecznego zgłoszenia, a co do którego organ nie wniósł sprzeciwu, może być uznany za samowolę budowlaną, a w konsekwencji przyjęcie, że wybudowany przez inwestora obiekt budowlany, usytuowany na działce [...], o wymiarach 7,35 m x 4,8 m i wys. do 3,5 m został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. 7) art. 4 Prawa budowlanego poprzez ograniczenie wolności budowalnej skarżącego poprzez uznanie, że skarżący nie mógł wybudować obiektu budowalnego będącego przedmiotem sprawy na należącej do niego nieruchomości gruntowej, o jakiej mowa w tym przepisie, bowiem doszło zmiany "działki" przez skarżącego, mimo że działka ta była częścią tej samej nieruchomości gruntowej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazując na wynikający z art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius podnieśli, że nie jest on wprawdzie absolutny i doznaje ograniczeń wyrażonych in ?ne tegoż przepisu - organ odwoławczy jest władny orzec na niekorzyść skarżącego, tym niemniej w przedmiotwej sprawie Inspektor Wojewódzki winien szeroko wykazać dlaczego postanowienie organu pierwszej instancji naruszało prawo lub interes społeczny. Zdaniem skarżących błędne jest twierdzenie organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie można mówić, że inwestor wykonał roboty budowlane z przekroczeniem zakresu zgłoszenia, co ma rzekomo wynikać z faktu posadowienia budynku na sąsiedniej działce oraz zadaszenia budynku i nieznacznego przekroczenia wymiarów. Jak podnoszono już w zażaleniu, wiata i budynek gospodarczy nie są konstrukcyjnie powiązane, a łączą się jedynie pokryciem dachowym, co nie ma charakteru stałego w tym sensie, że jest możliwe do rozdzielania w każdym momencie niewielkim kosztem. Organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie wery?kował tego faktu, a inwestor podjął prace zmierzające do wizualnego rozdzielnia pokryć dachowych. W ocenie skarżących kwestia zadaszenia w tym przypadku nie stanowi przesłanki do tego, aby uznać, że obiekt nie jest wolnostojący skoro nie jest w inny sposób powiązany z innymi obiektami. Skarżący podnieśli, że Prawo budowalne nie zawiera de?nicji "nieruchomości budowalnej" czy ,,działki". Zważając jednak na wolność budowalną wskazaną w art. 4 Prawa budowlanego należy zauważyć, że przepis ten posługuje się terminem "nieruchomości gruntowej", nie zaś terminem "działka budowlana". W świetle tej normy prawnej to nieruchomość gruntowa podlega zabudowie. Uznać zatem należy, że skarżący posiadają nieruchomość gruntową, skoro zarówno działki [...] tworzą jedną całości i znajdują się w jednej księdze wieczystej. Zdaniem skarżących – nawet jeśli w ocenie Inspektora Wojewódzkiego należy zbadać kwestię samowoli budowalnej to winien on uchylić postanowienie i umorzyć postępowanie w niniejszej sprawie, a organ pierwszej instancji mógłby rozważyć kwestię wszczęcia osobnego postępowania z urzędu. Skarżący podnieśli, że Inspektor Wojewódzki stwierdzając, że doszło do samowoli budowlanej de facto zmienił przedmiot postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius. Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tj. rozdziale 11 "Zażalenia’) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Odpowiednie zastosowanie odnośnie zażaleń ma zatem art. 139 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W przedmiotowej sprawie istotne jest, że zaskarżonym postanowieniem Inspektor Wojewódzki nie rozstrzygnął merytorycznie kwestii nałożenia obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Inspektor Wojewódzki uchylił wydane w tym przedmiocie postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wydał zatem postanowienie o charakterze kasatoryjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje utrwalony pogląd, że zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnej. Nie można przyjmować, że decyzja kasacyjna może być niekorzystna dla strony. Sam fakt uchylenia decyzji wydanej w I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty – nie może być odczytywany jako wydanie decyzji na niekorzyść strony. Dopuszczalność podjęcia decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 dotyczy tylko przypadków, gdy powstaje konieczność ponownego rozpoznania sprawy ze względu na naruszenie zasady dwuinstancyjności w zakresie rozpoznania sprawy (brak ustalenia stanu faktycznego) lub ustalenie stanu faktycznego w postępowaniu wyjaśniającym dotkniętym rażącym naruszeniem prawa, a przez to wynik sprawy jest uzależniony od rezultatów tego postępowania. Organ odwoławczy pozbawiony został w takim przypadku kompetencji merytorycznego rozstrzygania, z zastrzeżeniem art. 136 § 2 i 3. Hipotetyczna możliwość wydania niekorzystnego dla odwołującej się strony rozstrzygnięcia przez organ I instancji nie uzasadnia w tego rodzaju sytuacjach zakazu reformationis in peius (por. P. Przybysz – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", publ. System Informacji Prawnej Lex, pkt 4 i 7 komentarza do art. 139 k.p.a. wraz z przytaczanym tam orzecznictwem i poglądami doktryny) Pogląd ten należy odnieść także do postępowania zażaleniowego. Oznacza to w przedmiotowej sprawie, że sam charakter wydanego postanowienia (postanowienie kasatoryjne) wyklucza możliwość uznania, że doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius. Istota pozostałych zarzutów skargi sprowadza się do zwalczania poglądu Inspektora Wojewódzkiego, że sprawa prowadzona przez organ I instancji dotyczy samowoli budowlanej a nie wykonania robót budowlanych z przekroczeniem zakresu dokonanego zgłoszenia. Konsekwencją tej oceny było uznanie za co najmniej zbędne postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Należy podkreślić, że postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. W przypadku samowoli budowlanej która ma miejsce na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowanie przestrzennego (a na takim terenie znajduje się nieruchomość inwestora w niniejszej sprawie – co wynika z akt administracyjnych i na co zwraca uwagę Inspektor Wojewódzki) w pierwszej kolejności organ winien dokonać sprawdzenia zgodności wzniesionego obiektu budowlanego z przepisami tegoż planu. Jeżeli bowiem zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wykluczają możliwość wzniesienia w danym miejscu jakiegokolwiek obiektu budowlanego bądź obiektu budowlanego tego rodzaju, jaki powstał – prowadzenie dalszego postępowania dowodowego, w tym z wykorzystaniem możliwości przewidzianej w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jest zbędne. Przepis ten dotyczy bowiem gromadzenia materiału dowodowego dla oceny jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego – co ma sens dopiero po ustaleniu, że obiekt w ogóle może w danym miejscu powstać. W przedmiotowej sprawie ocena Inspektora Wojewódzkiego co do kierunku prowadzenia postępowania, w którym zostało wydane zaskarżone postanowienie, znajduje oparcie w aktach sprawy. Słusznie Inspektor Wojewódzki za istotną uznał okoliczność, że przedmiotowy obiekt powstał na działce nr [...] a nie na działce nr [...]. Jak wynika z akt sprawy (por. k. 12 akt organu I instancji) działki te są tak położone, że wskazanie jako terenu budowy działki nr [...] powoduje, że obiekt będzie znajdował się blisko ul. [...], natomiast wskazanie jako miejsca budowy działki nr [...] powoduje, że wznoszony obiekt znajdzie się w głębi nieruchomości, z dala od ul. [...] (działka nr [...] nie ma granicy z ul. [...] – od ul. [...] oddziela ją działka nr [...]). Innymi słowy – w przedmiotowej sprawie wskazanie numeru działki ewidencyjnej jest jednoznaczne z dość dokładnym określeniem miejsca, w którym ma powstać dany obiekt. Nie ma zatem znaczenia, że działki te wchodzą w skład tej samej nieruchomości. Kwestia, że inwestor jest właścicielem i jednej i drugiej działki (a więc ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) jest odrębna od kwestii jak jest położony dany obiekt budowlany i czy ze względu na to właśnie położenie przepisy prawa pozwalają na wzniesienie tegoż obiektu. W świetle powyższego słusznie Inspektor Wojewódzki dostrzegł, że zaświadczenie Starostwa Powiatowego w T. z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] dotyczy braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia skarżącego polegającego na budowie budynku gospodarczego wolnostojącego o powierzchni do 35 m2 na działce nr [...] - a nie na działce nr [...], na której znajduje się sporny obiekt. Jednocześnie, jak wynika ze znajdującego się aktach sprawy pisma z [...] marca 2019 r., znak: [...] (Inspektor Wojewódzki w sposób nieistotny pominął w znaku pisma liczbę "46") Starostwa Powiatowego w T. - decyzją [...].KM z [...] marca 2017 r. Starosta T. zgłosił sprzeciw w sprawie budowy budynku gospodarczego wolnostojącego parterowego o pow. zabudowy do 35 m2 na działce geodezyjnej nr [...] w G. , objętego zgłoszeniem skarżącego, jednocześnie nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie ww. obiektu. Z zestawienia powyższych informacji jasno wynika, że skarżący wzniósł przedmiotowy obiekt na działce nr [...] tj. w miejscu odnośnie którego organ architektoniczno – budowlany [...] marca 2017 r. zgłosił sprzeciw odnośnie budowy tego samego rodzaju i tej samej wielkości obiektu budowlanego, jednocześnie nakazując inwestorowi uzyskanie pozwolenia na budowę. Trudno uznawać w takiej sytuacji, że przedmiotowy obiekt powstał jedynie z przekroczeniem zakresu dokonanego [...] lipca 2017 r. zgłoszenia. Jasny jest bowiem zamiar inwestora ominięcia nałożonego na niego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Należy przy tym uznać ze względów wskazanych na wstępie stanowiska Sądu, że nie jest naruszeniem zakazu reformationis in peius zmiana kierunku toczącego się, niezakończonego rozstrzygnięciem merytorycznym chociażby organu pierwszej instancji, postępowania polegająca na odmiennej kwalifikacji prawnej robót budowlanych prowadzonych w zakresie nieobjętym stosownym zgłoszeniem lub pozwoleniem na budowę. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), Sąd oddalił skargę.