II SA/Bd 731/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym legalności zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej Inspektorem Powiatowym), w wyniku interwencji właścicieli okolicznych jednorodzinnych budynków mieszkalnych, prowadził postępowanie w przedmiocie legalności zabudowy budynkami magazynowo – gospodarczymi działek o numerach ewidencyjnych [...] położonych w Ł., gmina B.B. Wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r. stowarzyszenie Przymierze dla Gminy B.B. wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o dopuszczenie udziału w toczącym się postępowaniu. Stowarzyszenie, powołując się na treść art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") wskazało, że jego udział w postępowaniu uzasadniony jest następującymi celami statutowymi: - wszechstronny rozwój i promocja Gminy B.B. (pkt 1 wśród celów statutowych), - podnoszenie kultury prawnej obywateli oraz podejmowanie działań na rzecz obrony praworządności (pkt 7 wśród celów statutowych). Uzasadniając wniosek stowarzyszenie podniosło, że rozwój budownictwa mieszkaniowego na działkach przeznaczonych na ten cel w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B.B. służy dalszemu rozwojowi gminy. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest zatem zgodne z pkt 1 celów statutowych stowarzyszenia. Właściciele przedmiotowych działek podjęli sprzeczne z prawem działania polegające na wzniesieniu zabudowań bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i użytkowanie, przy czym sposób użytkowania tych zabudowań jest sprzeczny z przewidzianym w ogólnym planie zagospodarowania terenu z 2003 r. oraz w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniem działek pod zabudowę szeregową. Udział stowarzyszenia w postępowaniu jest zatem uzasadniony ze względu na konieczność obrony praworządności i doprowadzenia istniejącego stanu rzeczy do zgodności z obowiązującym prawem. Zdaniem stowarzyszenia za jego udziałem w postępowaniu przemawia także interes społeczny obywateli zamieszkałych w pobliżu przedmiotowych działek. Mają oni bowiem prawo oczekiwać, że teren ten zostanie zagospodarowany zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym zostanie zachowana wartość ich działek. Społeczność lokalna oczekuje także zapewnienia możliwości spokojnego, wolnego od zakłóceń zamieszkania. Legalizacja powstałej zabudowy narusza zatem interes społeczny. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Inspektor Powiatowy odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wytknął, że cel ujęty w pkt 1 celów stowarzyszenia powinien być realizowany niezwłocznie. Ponadto w trakcie oględzin dotyczących legalności zabudowy uczestniczyli oprócz przedstawiciela organu nadzoru budowlanego także Wójt Gminy B.B., pracownik Urzędu tej gminy, byli i aktualni przedstawiciele Rady Gminy, okazując zainteresowanie prawidłowym przebiegiem postępowania. Wydane w toku postępowania postanowienia i decyzje Inspektor Powiatowy przekazuje do wiadomości Wójta Gminy. Zbędnym jest zatem udział kolejnych uczestników postępowania. Inspektor Powiatowy zwrócił także uwagę, że przy wykonywaniu czynności w postępowaniu przestrzegane są przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 6 – 9 k.p.a. Ponadto postępowanie, które może doprowadzić do ewentualnej legalizacji, jest wieloinstancyjne, co zapewnia zgodność postępowania z przepisami prawa budowlanego. Uczestnictwo stowarzyszenia w postępowaniu nie będzie miało zatem wpływu na jego prawidłowy przebieg. Zdaniem Inspektora Powiatowego wskazany przez stowarzyszenie interes społeczny ma charakter jedynie potencjalny, a nie obiektywny, osobisty i indywidualny. W wyniku złożonego przez stowarzyszenie zażalenia sprawę rozpatrzył Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., który postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały wskazane. Inspektor Wojewódzki zważył bowiem, że postępowanie prowadzone przez Inspektora Powiatowego sprowadza się do czynności sprawdzających możliwość legalizacji przedmiotowych obiektów w zamiarze doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, co odpowiada w istocie procedurze wymaganej przy udzieleniu pozwolenia na budowę. W konsekwencji należy zastosować przepis art. 28 § 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), który wyłącza stosowanie przepisu art. 31 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego stowarzyszenie zarzuciło Inspektorowi Wojewódzkiemu błędną wykładnię Prawa budowlanego polegającą na utożsamieniu postępowania w sprawie zalegalizowania obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę z postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę. Skarżące stowarzyszenie zwróciło uwagę, że przepisy regulujące te postępowania są umieszczone w różnych rozdziałach Prawa budowlanego: postępowanie w przedmiocie samowoli i ewentualnej legalizacji umieszczono w rozdziale 5, natomiast w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę – w rozdziale 4. Zdaniem skarżącego przepisy dotyczące samowoli i legalizacji są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów rozdziału 4, gdyby zatem przewidywały odesłanie do przepisów działu 4, powinno mieć to charakter wyraźny, tak jak to uczyniono w art. 48 ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego. Przepisy rozdziału 5 nie wyłączają możliwości uczestniczenia organizacji społecznych w postępowaniu mającym na celu legalizację samowoli budowlanej jak również nie odsyłają do art. 28 § 3 Prawa budowlanego. Przedmiotowe postępowanie nie jest także, jak twierdzi Inspektor Wojewódzki, postępowaniem sprowadzającym się tylko do czynności sprawdzających możliwość legalizacji, o czym świadczy wydane w sprawie postanowienie z dnia [...] marca 2007 r., nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sad Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotą sporu przedstawionego sądowi administracyjnemu jest rozstrzygnięcie, czy art. 28 § 3 Prawa budowlanego, który wyklucza stosowanie art. 31 k.p.a. umożliwiającego udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, dotyczy wyłącznie takiego postępowania, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu odpowiedzi na to pytanie należy szukać nie tyle w relacjach pomiędzy postępowaniami uregulowanymi w rozdziale 4 i rozdziale 5 Prawa budowlanego, ile w relacji pomiędzy przepisami Prawa budowlanego a przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakresy postępowań uczestników procesu budowlanego, stron i organów regulowanych w rozdziale 4 oraz w rozdziale 5 nie pokrywają się ze sobą – przedmiot tych postępowań jest odmienny. Nie można zatem w tym przypadku, jak chce tego skarżący, mówić o relacjach typu postępowanie ogóle – postępowanie szczególne czy przepis ogólny – przepis szczególny. Z drugiej strony nie można przyjąć twierdzenia organu o pokrywaniu się istoty postępowania procedury dotyczącej pozwolenia na budowę oraz postępowania "legalizacyjnego". Organ przeoczył, że wprawdzie w obu postępowaniach organy administracji czuwają nad tym, aby prace budowlane były wykonywane zgodnie z prawem, jednakże postępowania te dotyczą dwóch istotnie odmiennych sytuacji – pierwsze z wymienionych postępowań dotycz sytuacji kiedy obiekt budowlany jeszcze nie powstał, a drugi – kiedy obiekt już istnieje. Brak dostrzeżenia tej istotnej różnicy był niejednokrotnie powodem uchylania przez sądy administracyjne decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych już po powstaniu obiektu budowlanego. Należy natomiast zauważyć, że choć postępowania przewidziane w rozdziale 4 i w rozdziale 5 Prawa budowlanego mają odmienny przedmiot (tj. rozstrzygają o innych stosunkach materialnoprawnych), to jednak mają ten sam charakter – są postępowaniami, w których organy administracji rozstrzygającymi sprawy indywidualne w drodze decyzji. Pociąga to za sobą konieczność stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 k.p.a.). Przepisy k.p.a. są zarówno przepisami ogólnymi w stosunku do ewentualnie odmiennych przepisów dotyczących poszczególnych procedur postępowania organów administracji zawartych w rozdziale 4 jak też w rozdziale 5 Prawa budowlanego. Wobec tego dotyczące procedury przepisy Prawa budowlanego, jako przepisy szczególne, należy interpretować ściśle. Przepis art. 28 § 3 Prawa budowlanego stanowi, iż przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ustawodawca zatem wyraźnie wskazał, iż w pewnego rodzaju postępowaniu, tj. w sprawie pozwolenia na budowę, nie ma możliwości udziału organizacji społecznej, czyniąc tym wyjątek od art. 31 k.p.a. regulującego w sposób ogólny możliwość udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym. Mając zatem na uwadze, iż art. 28 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji zawartej w art. 31 k.p.a., nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej, poprzez przyjmowanie, że może być on stosowany w innych postępowaniach niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Dokonując odmiennej interpretacji Inspektor Wojewódzki dopuścił się tym samym naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, jako że dokonanie oceny wniosku skarżącego w oparciu o art. 31 k.p.a. mogło skutkować dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy dopuścił się także Inspektor Powiatowy, nie rozważając w ogóle, czy udział stowarzyszenia w postępowaniu jest uzasadniony jego celami statutowymi, czyniąc w zamian nie odnoszące się do istoty rozstrzygnięcia uwagi na temat czasu, w jakim stowarzyszenie uznało za stosowne podjąć działanie, ilości innych uczestników postępowania i ogólnych reguł postępowania administracyjnego. W ponownym postępowaniu należy ocenić wniosek skarżącego stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w oparciu o kryteria wskazane w art. 31 k.p.a. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 wymienionej ustawy.