II SA/Bd 731/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009r. sprawy ze skargi E. i B. K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wejścia na nieruchomość oddala skargę. Starosta N. decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu wniosku skarżących B. i E. małżonków K. o wydanie decyzji zezwalającej spółce K. w N. na usuniecie awarii cieku wodociągowego na nieruchomości o numerze geodezyjnym [...], płożonej przy ul. J. w N., odmówił wydania zezwolenia na wejście na działkę. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 124 ust. 1 i 6 w związku z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej powoływaną jako "ustawa o g.n.". W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalono, że nieruchomość objęta wnioskiem tj. działka nr [...] nie jest położona na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne, ani nie jest nieruchomością, dla której wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 112 ust. 1 ustawy o g.n. Działka ta objęta jest natomiast miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] i położona w jednostce 15 UM tj. "Teren zabudowy usługowej i mieszkaniowej". Nie została też wydana dla niej decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnie organ przytaczając treść art. 112 ust. 1 i art. 124 ust. 1 i 6 ustawy o g.n. skonstatował, że ograniczenie prawa własności przewidziane w art. 124 może dotyczyć wyłącznie nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo nieruchomości, dla których została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ wywiódł ponadto powołując się na treść art. 6 pkt 2 ustawy o g.n. i art. 5 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3, a także art. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.), że w sytuacji, gdy awaria przyłącza nastąpiła za studnią wodociągową, która jest punktem dostawy wody na odcinku należącym do odbiorcy, zlokalizowaną na terenie działki nr [...], położonej przy ul. J. stanowiącą współwłasność D. i G. małżonków A. oraz J. i B. małżonków K., nie ma możliwości zastosowania ograniczenia prawa własności w trybie art. 124 ust. 6 ustawy o g.n. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili organowi naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności z naruszeniem art. 75, 77, 78, 79 § 1 i 2, 80 i 81 kpa a także niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Wskazali, że wprawdzie sprawa ma cechy sporu sąsiedzkiego, ale jednak kwestie zaopatrzenia części mieszkańców nakielskich w wodę, a także realizacja statutowych działań spółki K., który jest regionalnym monopolistą w tym zakresie, powinna być przez Starostę N., na podstawie przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, uznana za "noszącą znamiona interesu publicznego". W związku z tym, w ocenie skarżących, oczywistym jest że Starosta powinien nakazać ich sąsiadom udostępnienie nieruchomości celem usunięcia awarii wodociągowej i umożliwienia normalnego zaopatrzenia skarżących w wodę. Skarżący kategorycznie odrzucił propozycje organu o możliwości zainstalowania na terenie swojej działki, na własny koszt, odrębnego przyłącza wodociągowego, twierdząc że Starosta usiłuje jedynie oddalić od siebie problem i usprawiedliwić własne zaniechania. Wojewoda K. działając jako organ II instancji, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty N. z dnia [...]. Wojewoda uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podkreślił, że problem w niniejszej sprawie sprowadza się do rozumienia "inwestycji celu publicznego". Stwierdził, że z uwagi na fakt, iż w art. 112 ustawy o g.n. nie wyłączono stosowania art. 124 tej ustawy, to należy przyjąć, że artykuł ten dotyczy wyłącznie nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne, a w razie braku planu – nieruchomości dla których została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast nieruchomość B. i E. K. leży na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczony jest symbolem 15 UM – teren zabudowy usługowej i mieszkaniowej i jest to typowa działka zabudowana domem mieszkalnym, dla której nie wydano decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzji takiej nie wydano także dla gruntów sąsiadujących z tą działką. W tej sytuacji, w ocenie Wojewody, żądanie skarżących usunięcia awarii na zasadach określonych w art. 124 ust. 4 i 6 ustawy o g.n. jest bezpodstawne, a z zarzutami skarżących odnośnie decyzji Starosty nie sposób się zgodzić. Na potwierdzenie tego organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 lutego 2006 r. (sygn. Akt II SA/Bk 825/05), zgodnie z którym "odcięcie dostaw wody i zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego wykracza poza zakres czynności opisanych w art. 124 ust. 6 ustawy o g.n., związanych wyłącznie z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń o których mowa w ust. 1 tego artykułu." Organ wyjaśnił dodatkowo, że takie stanowisko wiąże się z tym, że przyłącze służy do indywidualnej dostawy wody do konkretnego odbiorcy, a nie do przesyłania wody większej liczbie odbiorów, a więc nie jest urządzeniem użytku publicznego, a indywidualnego. Wojewoda wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że usterka, która spowodowała odcięcie dostaw wody do posesji skarżących, miała miejsce za studnią wodomierzową, a umową z dnia [....] zawarta z spółką K zobowiązuje to przedsiębiorstwo do dostarczania wody do punktu odbioru, którym jest właśnie studnia wodomierzowa, pozostała część instalacji jest instalacją wewnętrzną, której utrzymanie i konserwacja należy do odbiorcy usług. Wojewoda podniósł, że próbowano doprowadzić do kompromisowego załatwienia sprawy i zaproponowano rozdzielenie przyłączy, tak aby skarżący i ich sąsiedzi byli od siebie niezależni i aby koszty nowego przyłącza były jak najmniejsze dla skarżących. Wojewoda podkreślił, że rozwiązanie kwestii zaopatrzenie skarżących w wodę jest możliwe właśnie poprzez wybudowania nowego przyłącza dla skarżących, bez konieczności ograniczenia prawa własności sąsiednich nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję Wojewody skarżący wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Nakielskiego i o zobowiązanie Starosty N. do wydania decyzji zezwalającej spółce K. do niezwłocznego usunięcia awarii cieku wodnego i nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że ich sąsiedzi nabywając nieruchomość, na której położony jest ciek wodny dla całej posesji, którą zamieszkują również inni mieszkańcy, winni byli liczyć się z możliwością wejścia na ich grunt w celu usunięcia ewentualnych awarii lub wykonania robót konserwacyjnych i że jest to zgodne z zasadą wynikającą z art. 5 kodeksu cywilnego. Skarżący podkreślili, że upór sąsiadów w udostępnianiu swej nieruchomości dotyczy i narusza w szerszy sposób interesu publicznego, bowiem dostępu do ujęcia wody pozbawiony jest szerszy krąg odbiorców niźli tylko skarżący, czego zdają się nie zauważać organy obu instancji. Zdaniem skarżących obowiązek dostaw wody do odbiorców jest realizacją celu publicznego, dotyczy znacznego obszaru, określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej i w tym wymiarze i rozumieniu uzasadnia ograniczenie jednostkowego prawa na rzecz szerzej rozumianego interesu publicznego. Skarżący zarzucili Wojewodzie, że nie sprawdził czy Starosta dokonał analizy uciążliwości dla właścicieli nieruchomości, która miała być ograniczona w prawie korzystania z niej, a która to analiza winna być przedmiotem uzasadnienia decyzji Starosty. Skarżący stwierdzili także, że uprawnienia właścicieli zawsze doznawały ograniczeń ze względu na ważne potrzeby społeczne i że do nich z pewnością należy powszechne zaopatrzenie ludności w wodę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że z dołączonych do sprawy dokumentów wynika, że zanik dostaw wody dotyczy wbrew twierdzeniom skarżących tylko i wyłącznie nieruchomości położonej przy ul. J. i tylko skarżący pozbawieni są wody, oraz że niniejsza sprawa nosi znamiona sporu sąsiedzkiego, do rozstrzygania którego organy administracji nie są właściwe. Podkreślono także, że nie było potrzeby aby dokonywać w niniejszej sprawie analizy uciążliwości usuwania awarii, ponieważ nie wchodziło w grę realizowanie celu publicznego. Uczestniczka postępowania D. A. w odpowiedzi na skargę także wniosła o jej oddalenie, twierdząc że w sprawie niniejszej nie ma konieczności uznawania awarii urządzenia opisanego w art. 124 ust. 1, do którego ust. 6 ustawy o g.n. odsyła, albowiem przyłącze nie służy do przesyłania płynów (wody), a do indywidualnej jej dostawy do jednostkowego gospodarstwa. Przesyłanie oznacza, zdaniem uczestniczki nie indywidualną dostawę, a działanie urządzenia wchodzącego w skład właściwego przedsiębiorstwa lub jednostki wykonującej działania publiczne dla szerszego kręgu osób. W niniejszej sprawie nie ma więc celu publicznego i ograniczenie własności w trybie art. 124 ust. 6 ustawy o g.n. godziłoby wprost w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dotyczący ograniczenia własności. Uczestniczka podała także, że twierdzenia skarżących jakoby wody pozbawiony był szerszy krąg odbiorców są nieprawdziwe, a potwierdzają to właściwości fizyczne i budowa przyłącza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1263, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji są przepisy ustawy o g.n. (cyt. na wstępie). Zgodnie z art. 124 ust. 1 tej ustawy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz (...), jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ponadto, zgodnie z art. 124 ust. 6 ustawy o g.n., właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 i obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej. Z całą mocą należy jednak podkreślić, że powyżej przytoczone przepisy przewidujące możliwość ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych), mają zastosowanie wyłącznie do tych nieruchomości, które położone są na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne, albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 112 ust. 1 ustawy o g.n.) i to tylko wtedy, gdy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3 ustawy o g.n.). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, że nieruchomość będąca własnością skarżących położona jest na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczony jest symbolem 15 UM, opisanym w planie jako teren zabudowy usługowej i mieszkaniowej i że nieruchomość ta jest faktycznie zabudowana domem mieszkalnym. Dla terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżących nie wydano także decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, nie wydano również takiej decyzji dla terenów sąsiednich, które mogłyby oddziaływać na instalacje przebiegające na nieruchomości skarżących – takich ustaleń dokonały organy administracji obu instancji i nie zostały one przez strony postępowania administracyjnego podważone. W tej sytuacji nie jest możliwe zastosowanie w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność uczestników postępowania, przepisów art. 124 ustawy o g.n. w celu jej wywłaszczenia w trybie administracyjnym, w rozumieniu art. 122 ust. 2 ustawy o g.n. Warto w tym miejscu wskazać także, iż zgodnie z art. 6 pkt 3 ustawy o g.n. celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy są m.in. budowa i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenie, przesyłanie, oczyszczanie i odprowadzanie ścieków (...). Z tym, że użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie spójnika "i" (koniunkcja) przemawia za przyjęciem stanowiska, iż aby można było mówić o niezbędności wywłaszczenia nieruchomości dla realizacji celu publicznego, o jakim mowa w art. 6 pkt 3 ustawy o g.n. koniczne jest wykazanie, że cel ten polegać ma na budowie i utrzymaniu publicznych urządzeń. A zatem do wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny określony m.in. w art. 6 pkt 3 tej ustawy nie jest wystarczająca sama konieczność utrzymania publicznych urządzeń. Utrzymywanie publicznych urządzeń tylko łącznie z zaistnieniem konieczności budowy takich urządzeń uzasadnia skorzystanie z instytucji wywłaszczenia, a tym samym wówczas stanowi o dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Konieczność utrzymywania istniejących urządzeń publicznych (bez uprzedniej konieczności budowy takich urządzeń) nie stanowi celu publicznego, o jakim mowa w art. 6 pkt 3 ustawy o g.n., a zatem nie uzasadnia wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1759/06, System Informacji Prawniczej Lex nr 365821). Pogląd powyższy Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Ponadto nawiązując ponownie do treści art. 6 pkt 3 ustawy o g.n. podkreślić należy, że mowa w nim o budowie i utrzymywaniu publicznych urządzeń. Jak wynika to z akt sprawy, a czego strony postępowania nie negują, usterka która spowodowała odcięcie dostaw wody do posesji skarżących miała miejsce za studnią wodomierzową, a umowa z dnia [...] zawarta z spółką K zobowiązuje to przedsiębiorstwo do dostarczania wody do punktu odbioru, którym jest właśnie studnia wodomierzowa. Pozostała część instalacji jest instalacją wewnętrzną, której utrzymanie i konserwacja należy do odbiorcy usługi. Stosownie bowiem do treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. Nr 123, z 2006 r., poz. 858), jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, to odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Tak więc przyłącze wodociągowe nie jest urządzeniem publicznym. Reasumując stwierdzić należy, że wywłaszczenie jest zawsze ingerencją w stosunki własności. Powoduje pozbawienie podmiotu wywłaszczonego określonego prawa w drodze przymusu. Jest to więc instytucja prawna o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, która winna być stosowana tylko w tych przypadkach, gdy określonego celu publicznego nie można zrealizować w inny sposób, jak tylko w drodze wywłaszczenia nieruchomości. Z tych też względów przepisy prawa dopuszczające instytucję wywłaszczenia winny być interpretowane ścieśniająco. Mając na uwadze powyższe, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak w sentencji wyroku.