II SA/Bd 735/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant star. asyst. Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zjazdu z drogi krajowej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 22 października 2012 r. skarżący D. W. wniósł do Zarządu Dróg Miejskich w G. o ustalenie lokalizacji dwóch zjazdów z ulicy [...] na jego nieruchomość – działkę nr 55 w [...]. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent[...], w imieniu którego działał zastępca dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...], odmówił zgody na lokalizację zjazdów. Organ wskazał, że ulica [...] jest drogą klasy G, tj. drogą na której stosownie do § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.) należy ograniczać liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy ze względu na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Organ podniósł, że wnioskodawca posiada już zjazd komunikujący jego działkę z drogą publiczną. Obsługa komunikacyjna działki wnioskodawcy powinna być zatem prowadzona przez ten zjazd. Ponadto pomiędzy wskazanymi lokalizacjami wnioskowanych dwóch nowych zjazdów urządzone zostały przystanki komunikacji miejskiej, które w znacznym stopniu ograniczałyby widoczność. Wskutek odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzja z dnia [...]r. uchyliło ww. decyzję Prezydenta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpatrzenia wnioskodawca podnosił, że zasadne jest ustanowienie dwóch zjazdów na cześć niezagospodarowaną działki oraz że w części niezagospodarowanej działki istniał już wjazd na zasadzie nieutwardzonego drogi, który zarósł, bo był rzadko używany (pismo z dnia 24 lutego 2013 r. k. 10 akt organu I instancji). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] zezwolił skarżącemu D. W. na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 16, ul. [...] (dz. nr 77) na działkę nr 55 (na część nieogrodzoną nieruchomości skarżącego) zgodnie z załączoną mapą i na określonych w sentencji decyzji warunkach, w szczególności wskazując, że przed wykonaniem zjazdu należy przedstawić projekt budowlany zjazdu oraz że koszty budowy ponosi inwestor. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że zgadza się z lokalizacją zaproponowaną przez organ I instancji, która pokrywa się z dotychczas istniejącym, rzadko używanym zjazdem na część nieogrodzoną (niezagospodarowaną) działki. Zależy mu na "uaktualnieniu" tego zjazdu i ujęciu w przewidywanych planach restrukturyzacji drogi. Wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w przypadku budowy lub przebudowy drogi, przebudowa istniejących wjazdów należy do zarządcy drogi, nie rozumie zatem dlaczego przeoczony przez projektanta zjazd nie miałby być ujęty przy planowanej przebudowie drogi. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że jak wynika z odwołania oraz złożonego na zapytanie Kolegium pisma odwołującego z dnia [...] r. chce on wykonania istniejącego zjazdu. Tymczasem ustawa o drogach publicznych nie zawiera przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie wykonania istniejącego zjazdu – jest to czynność materialno – techniczna. W tym względzie Kolegium powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 9 października 2012 r. (sygn. akt II SA Bd 736/12). W konsekwencji prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć (art. 105 k.p.a.). W skardze do sądu administracyjnego D. W. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu wskazał, że nadal podtrzymuje wniosek o wykonanie istniejącego zjazdu, a nie o zgodę na lokalizację zjazdu i jego wykonanie na jego koszt. Podniósł, że wprawdzie wykonanie zjazdu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest czynnością materialną techniczną, jednakże odmowa wykonana takiego zjazdu może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji. Gdyby ustawodawca przewidział inną formę rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy, to zapewne uregulowanie takie zamieściłby w odrębnej jednostce redakcyjnej, czego nie uczynił. Skarżący podkreślił, że zarządca drogi wykonał zjazd na swojej nieruchomości, przez którą przejeżdża skarżący na swoją działkę. Jest to dla niego nieuzasadnione i w dalszym ciągu pozbawia go dostępu do drogi krajowej, skoro jego zjazd istniał wcześniej, ale nie był wykorzystywany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i wypowiedzi skarżącego, zasadniczą kwestią w kontrolowanej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy istnieje podstawa prawna do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odtworzenia zjazdu z drogi publicznej na przyległą do niej nieruchomość – w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267; zwanej w skrócie "k.p.a.") organy administracyjne załatwiają sprawy przez wydanie decyzji, w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 k.p.a.), co znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego. Zasada praworządności (art. 6 k.p.a.) nakazuje, aby organy administracji publicznej działały w granicach prawa, a więc w zakresie określonym przez normy prawa materialnego i procesowego. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas to jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05; LEX 201507). Jako podstawę swojego żądania skarżący wskazał art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Przepis ten zdaniem Sądu należy odczytywać w kontekście art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ustęp 2 artykułu 29 stanowi zaś, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust 2). Zatem wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publiczno – prawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. Natomiast ani z art. 29 ust. 2 ani z innych przepisów ustawy o drogach publicznych nie zawiera upoważnienia do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to zatem czynność materialno –techniczna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 października 2012 r. , sygn. akt II SA/Bd 736/12, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy ponadto zauważyć, że z zestawienia cytowanych przepisów ustępu 1 i ustępu 2 artykułu 29 ustawy o drogach publicznych wynika, iż przepisy te w gruncie rzeczy rozstrzygają, na kim ciąży obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na budowie zjazdu. Z art. 29 ust. 1 wynika zasada, że budowa lub przebudowa zjazdu tj. budowa pewnego rodzaju budowli wymagającej pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1778/09, publ. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 746789), obciąża właściciela nieruchomości przyległej do drogi. Jednocześnie przepis ten wskazuje, że wykonanie tego rodzaju robót wymaga najpierw uzyskania decyzji zarządcy drogi stanowiącej akceptację lokalizacji zjazdu. Przepis art. 29 ust. 2 wskazuje sytuację szczególną, mianowicie sytuację, kiedy roboty budowlane nie obejmują wyłącznie budowli w postaci zjazdu, ale kiedy roboty budowlane mają prowadzić do powstania obiektu budowlanego w postaci drogi lub powiększenia takiego obiektu budowlanego (budowa drogi) albo do modyfikacji parametrów istniejącego obiektu budowlanego – drogi tj. przebudowy drogi (odnośnie zróżnicowania tych sytuacji por. rozważania zawarte w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 963/11, publ. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 1110759 oraz w CBOSA). W tak określonym przypadku art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wskazując że podmiotem zobowiązanym do wykonania (budowy, przebudowy) obiektu w postaci zjazdu jest zarządca drogi nie wypowiada się w kwestii zezwolenia na lokalizację zjazdu. Jest to zrozumiałe, mając na względzie, że lokalizacja wjazdu na daną nieruchomość będzie przecież częścią procesu budowlanego, zakończonego pozwoleniem na budowę lub przebudowę drogi. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z drogi może uczestniczyć w tej procedurze wskazując na swój interes prawny – potrzebę zachowania prawa do korzystania z istniejącego wjazdu. W tej procedurze zatem istnieje możliwość dowodzenia, że mamy do czynienia ze zjazdem istniejącym oraz możliwość domagania się, aby przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany objął istniejący, zjazd, który – stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych – winien zostać wykonany na koszt zarządcy drogi będącego inwestorem. Z powyższych rozważań wynika, że zasadne jest stanowisko organu, iż sprawa z wniosku skarżącego, wobec braku możliwości orzekania w formie decyzji, jest bezprzedmiotowa i stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie należało umorzyć. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd oddalił skargę.