II SA/Bd 736/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. (dalej PINB) nakazał właścicielowi nieruchomości J. B. (zwanej dalej skarżącą), w celu doprowadzenia do pełnej sprawności technicznej ogrodzenia z dyli betonowych osadzonych na słupkach żelbetowych, zabetonowanych w stopach betonowych osadzonych w gruncie, usytuowanego na działce nr [...], będącej jej własnością, rozgraniczającego teren działek nr [...], obręb N. W., Gmina G.. wykonać rozbiórkę części ogrodzenia betonowego wykonanego z dyli betonowych osadzonych w słupkach żelbetowych zabetonowanych w stopach betonowych osadzonych w gruncie, usytuowanego na działce nr [...], obr. nr [...] N. W. - na długości istniejącej skarpy od strony dz. nr [...], w miejscu wykonanej rozbiórki wykonać ogrodzenie o lekkiej konstrukcji (np. z siatki ogrodzeniowej lub panelowej), przeprowadzić remont pozostałego ogrodzenia z dyli betonowych, poprzez wymianę nie nadających się do użytkowania uszkodzonych płyt i słupków żelbetowych a pozostałe uszkodzone naprawić do stopnia przywracającego właściwy stan techniczny. Wymienione w pkt 1-2 roboty budowlane należy wykonać w terminie do dnia [...].06.2023 r. Wymienione w pkt 3 roboty budowlane należy wykonać w terminie do dnia [...].12.2023 r. - zgodnie z warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót budowlanych pod kierownictwem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej aktualnie przynależnej do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...] na podstawie art. 123 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej Kpa) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji PINB nr [...] z dnia [...] września 2022 r. W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, że odwołanie skarżąca wniosła, dostarczając je osobiście do PINB w dniu [...].10.2022 r., co potwierdzają dodatkowe wyjaśnienia złożone przez PINB (pismo z dnia [...].01.2023 r.). W dniu [...] marca 2023 r. do WINB wpłynął wniosek skarżącej (data nadania w placówce pocztowej [...] marca 2023 r.), o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji nr [...] PINB z dnia [...].09.2022 r. (sprostowanej postanowieniem nr [...] z dnia [...].09.2022 r.). Wnioskodawczym w ww. piśmie oświadczyła, że o naruszeniu terminu do wniesionego w dniu [...].10.2022 r. odwołania od decyzji nr [...] powzięła wiedzę w dniu [...].03.2023 r. z postanowienia [...] podnosząc, że ustalenia organu II instancji stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania są niezgodne ze stanem faktycznym. Do rzeczonego wniosku skarżąca załączyła kopię potwierdzenia nadania w dniu [...].10.2022 r. swojego odwołania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...] na podstawie art. 123 oraz art. 59 § 2 Kpa WINB odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB nr [...] z dnia [...] września 2022 r. W uzasadnieniu postanowienia WINB podał, że PINB w piśmie z dnia [...].01.2023 r., wyjaśnił m.in., że po analizie przepływu dokumentacji ustalono, że przedmiotowe odwołanie złożono poprzez pocztę, wpływ do inspektoratu nadzoru [...].10.2022 r. a nie osobiście przez stronę postępowania jak podano w piśmie z dnia [...].01.2023 r. oraz że błędna interpretacja dat oraz sposobu złożenia odwołania powstała w trakcie przygotowywania dokumentacji dotyczącej złożonego odwołania od decyzji. W dokumentacji brak było koperty z potwierdzeniem daty nadania przesyłki. W związku z częstym dostarczaniem osobistym do inspektoratu przez strony pism, wniosków próśb, oraz brak koperty z datą nadania spowodował, że przygotowujący dokumentację uznał, że skarżąca odwołanie również złożyła w dniu [...].10.2022 r. Tym bardziej, że prowadzono rozmowy ze skarżącą dotyczące terminu złożenia odwołania podczas których sama przyznała, że miała świadomość o złożeniu odwołania po ustawowym terminie. WINB wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że decyzja PINB z dnia [...].09.2022 r., adresowana do skarżącej (po jej uprzednim nadaniu w dniu [...].09.2022 r.), została zwrócona przez operatora pocztowego do organu I instancji w dniu [...].09.2022 r. (decyzja operatora pocztowego o zwrocie przesyłki z dnia [...].09.2022 r.). Rzeczona przesyłka pomimo dwukrotnego awizowania (każde oznacza pozostawienie przesyłki przez okres 7 dniu w placówce pocztowej) i prawidłowego adresu, nie została odebrana. Zatem w ocenie organu skuteczne doręczenie aktu administracyjnego nastąpiło w trybie art. 44 § 4 Kpa. Wobec powyższego organ stwierdził, że skuteczne doręczenie przedmiotowej decyzji nastąpiło z upływem ostatniego dnia powtórnego awizo, w którym przesyłka pozostawała u operatora pocztowego, tj. w dniu [...].09.2022 r., a termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji PINB upłynął w dniu [...].10.2022 r. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz wyjaśnień przekazanych przez PINB, skarżąca przedmiotową decyzję odebrała w siedzibie organu I instancji w dniu [...].09.2022 r. Zdaniem organu zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym poglądem, późniejsze, osobiste odebranie decyzji przez stronę, po uprzednim skutecznym jej doręczeniu w trybie art. 44 § 4 Kpa, nie powoduje ponownego rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia (odwołania). Według organu późniejszy odbiór przesyłki przez skarżącą ma jedynie charakter informacyjny. Odwołanie od ww. decyzji PINB wniesiono listownie (data nadania [...].10.2022 r.), tj. z trzydniowym uchybieniem terminu do jego wniesienia, co WINB stwierdził postanowieniem z dnia [...].02.2023 r. Następnie WINB wyjaśnił, że podawana przez skarżącą okoliczność (odmienna interpretacja daty początkowej biegu terminu do wniesienia odwołania) nie wskazuje, aby do uchybienia terminu wniesionego przez nią odwołania, doszło z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od niej. Odbiór korespondencji bezpośrednio w siedzibie organu (po jej zwrocie przez operatora pocztowego) ma charakter informacyjny i nie wpływa na bieg terminu wniesienia środka zaskarżenia, który biegnie od dnia, w którym dany akt administracyjny został doręczony adresatowi, nawet gdy jest to doręczenie w trybie art. 44 § 4 Kpa (fikcja doręczenia). Organ zauważył, że wyjaśnienia jakie w ww. zakresie przekazała skarżąca są niespójne. Ponadto WINB wskazał, że skarżąca nie spełniła drugiego z warunków wynikających z art. 58 Kpa, tj. wniesienia prośby o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony dopiero, po odebraniu przez skarżącą postanowienia WINB stwierdzającego uchybienia terminu do jego wniesienia. Zdaniem organu powyższe narusza art. 58 § 2 Kpa. W ocenie WINB wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie może stanowić dodatkowego środka zaskarżenia. Niezadowolona z rozstrzygnięcia strona może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na postanowienie organu odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, z czego skarżąca także skorzystała. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę oraz zarzucając naruszenie przepisów art. 123 i 134 Kpa oraz art. 44 Kpa. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu [...] września 2022 r. zostało jej doręczone postanowienie nr [...] prostujące z urzędu wskazaną decyzję. Skarżąca podała, że w jej skrzynce było tylko awizo dotyczące tego postanowienia. Odbierając tę przesyłkę nie była informowana o żadnej innej ani o zwrocie. Dnia [...] września 2022 r. osobiście udała się do PINB by uzyskać informacje w zakresie rozstrzygnięć zawartych w postanowieniu. Skarżąca podniosła, że będąc w organie dowiedziała się, że nie odebrała decyzji. Poza tym skarżąca zauważyła, że poinformowała pracownika organu o fakcie braku awizo i braku jej winy, jednocześnie pytając z jaką datą ma podpisać odbiór decyzji. Wskazano datę [...] września 2022 r. Wytłumaczono, że jest to data faktycznego odbioru decyzji i od tej daty liczy się termin wniesienia odwołania. Skarżąca podniosła, że nie poinformowano jej, że termin jest liczony od dnia [...] września 2022 r. Skarżąca podała, że wbrew wyjaśnieniom pracownika organu I instancji odwołanie zostało nadane listem poleconym [...] października 2022 r. a więc w terminie 14 dni od daty potwierdzenia odbioru decyzji. W ocenie skarżącej uchybione terminu nie nastąpiło z jej winy. Brak informacji od urzędnika o dacie początkowej biegu terminu do wniesienia odwołania spowodował, że odwołanie wpłynęło w ocenie WINB z 3 dniowym uchybieniem terminu. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na fakt braku awizo, ponieważ doręczyciel nie wpisał faktu pozostawienia awizo do czego jest zobowiązany. W niniejszej sprawie z dowodu doręczenia (tj. koperty, w której nadano decyzję I instancji) nie wynika, aby przesyłka była dwukrotnie awizowana. Według skarżącej dwukrotne awizowanie przesyłki jest bezwzględną przesłanką prawidłowości doręczenia. Wprowadzone do systemu elektronicznego nie jest dowodem na dwukrotne awizowanie. Niezbędna jest adnotacja doręczyciela na kopercie. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - j.t.), dalej jako ,,p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 58 § 1 Kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 Kpa). Natomiast jak wynika z art. 58 § 3 Kpa przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Stosownie zaś do treści art. 59 § 1-2 Kpa o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że przywrócenie terminu do dokonania uchybionej czynności procesowej jest uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek: złożenia wniosku o przywrócenie terminu; dokonania czynności, której terminowi uchybiono; uprawdopodobnienia braku winy w niedochowaniu terminu oraz zachowanie siedmiodniowego nieprzywracanego terminu (co wynika z § 3 analizowanego przepisu) licząc od dnia ustania przeszkody, na złożenie wniosku. W przypadku niespełnienia choćby jednej z wymienionej wyżej przesłanek przywrócenia terminu, wniosek nie może być uwzględniony. Odwołanie się w art. 58 § 1 Kpa do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Tym samym termin do dokonania czynności procesowej nie może zostać przywrócony, jeżeli strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że brak winy w uchybieniu terminu zachodzi wówczas, gdy zachowanie strony postępowania odpowiada obiektywnemu miernikowi staranności, a więc staranności w prowadzeniu spraw, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, jeżeli strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa przy dokonywaniu czynności w toku postępowania. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku zachowania terminu można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że strona dołożyła należytej staranności, by dokonać czynności proceduralnej w terminie, lecz dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, tj. że strona nie mogła tej przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku i jeśli przeszkoda ta powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej. Przywrócenie terminu usprawiedliwia więc wyłącznie zaistnienie nagłych, obiektywnych, niezależnych od wiedzy i woli strony okoliczności, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie, do których zalicza się takie okoliczności jak pożar, powódź, huragan, przerwę w komunikacji, strajk, nagłą i ciężką chorobę (por. wyroki: NSA z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2401/17; WSA: w Rzeszowie z 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 360/13, w Bydgoszczy z 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Bd 106/13, w Warszawie z 21 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2210/13 i z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 604/14; www.orzeczena.nsa.gov.pl). Podkreślenia również wymaga, że to na stronie, która uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, spoczywa obowiązek wykazania, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 i 2 Kpa. Nie można bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające co do przyczyn uchybienia terminu przez stronę. Przy czym co należy zaznaczyć, ustawodawca, określając przesłankę braku winy strony, nie wprowadził wymogu udowodnienia tej okoliczności, a jedynie jej uprawdopodobnienia. Aby uprawdopodobnić brak winy, strona postępowania winna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11 wydanie, C. H. Beck, s. 284). Nałożony na wnioskodawcę obowiązek uprawdopodobnienia braku winy świadczy niewątpliwie o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 58 i art. 59 Kpa, mające na celu ułatwienie osobie zainteresowanej przywróceniem terminu do dokonania czynności procesowej, przedstawienia swych racji. Jednocześnie w orzecznictwie zaznacza się, że uprawdopodobnienie przyczyny spóźnienia zastępuje formalny dowód, lecz nie jest równoznaczne z gołosłownym podaniem przez wnioskodawcę przyczyny niezachowania terminu, chyba że przyczyna ta jest powszechnie znana (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 28 marca 2019 r., IV SA/Gl 1064/18; WSA w Łodzi z 21 lutego 2019 r., II SA/Łd 1008/18; WSA w Warszawie z 30 stycznia 2019 r., VIII SA/Wa 812/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpoznawanej sprawie wskazując na przyczyny uchybienia terminu strona skarżąca podała, że w dniu [...] września 2022 r. zostało jej doręczone postanowienie nr [...] prostujące z urzędu wskazaną decyzję. Skarżąca podała, że w jej skrzynce było tylko awizo dotyczące tego postanowienia. Odbierając tę przesyłkę nie była informowana o żadnej innej ani o zwrocie. [...] września 2022 r. osobiście udała się do PINB by uzyskać informacje w zakresie rozstrzygnięć zawartych w postanowieniu. Skarżąca podniosła, że będąc w organie dowiedziała się, że nie odebrała decyzji. Poza tym skarżąca zauważyła, że poinformowała pracownika organu o fakcie braku awizo i braku jej winy, jednocześnie pytając z jaką datą ma podpisać odbiór decyzji. Wskazano datę [...] września 2022r. Wytłumaczono, że jest to data faktycznego odbioru decyzji i od tej daty liczy się termin wniesienia odwołania. Skarżąca podniosła, że nie poinformowano jej, że termin jest liczony od dnia [...] września 2022 r. Skarżąca podała, że wbrew wyjaśnieniom pracownika organu I instancji odwołanie zostało nadane listem poleconym [...] października 2022 r. a więc w terminie 14 dni od daty potwierdzenia odbioru decyzji. W ocenie WINB powyżej przedstawiona argumentacja strony skarżącej nie jest wystarczająca do uznania, iż strona uprawdopodobniła brak swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, ponieważ podawana przez skarżącą okoliczność (odmienna interpretacja daty początkowej biegu terminu do wniesienia odwołania) nie wskazuje, aby do uchybienia terminu wniesionego przez nią odwołania, doszło z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od niej. Odbiór korespondencji bezpośrednio w siedzibie organu (po jej zwrocie przez operatora pocztowego) ma charakter informacyjny i nie wpływa na bieg terminu wniesienia środka zaskarżenia, który biegnie od dnia, w którym dany akt administracyjny został doręczony adresatowi, nawet gdy jest to doręczenie w trybie art. 44 § 4 Kpa. Organ zauważył, że wyjaśnienia jakie w ww. zakresie przekazała skarżąca są niespójne. Zdaniem Sądu powyższa argumentacja organu nie zasługuje na uwzględnienie, co czyni wniesioną skargę zasadną. Istotnymi dla rozpoznania zaistniałego sporu okolicznościami faktycznymi pozostaje ciąg ,,zdarzeń" procesowych, które są związane z doręczeniem decyzji PINB nr [...] z dnia [...] września 2022 r. W aktach administracyjnych organu brak jest koperty oraz zawiadomienia o nadejściu przesyłki, z której wynikałoby czy przesyłka była awizowana oraz gdzie pozostawiono informację o tym, zaś w piśmie Poczty Polskiej S.A. z dnia [...] stycznia 2023 r. skierowanym do WINB wprost stwierdzono, że ,,w obecnej chwili nie ma możliwości bezspornego ustalenia stanu faktycznego". Zatem ustalenie przez WINB terminów awizowania w oparciu o art. 44 Kpa nie ma dla sprawy żadnego znaczenia ze względu na powyższe uchybienia w doręczeniu decyzji PINB z dnia [...] września 2022 r. Oznacza to, że w badanej sprawie nie można mówić o prawidłowym doręczeniu przesyłki, a skoro tak to brak było podstaw do procedowania nad wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czego nie dostrzegł organ. Z powyższych względów, Sąd w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącą wpisu w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). M. Pawełczak L. Tyliński K. Korycka