II SA/Bd 738/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dobudowy wiatrołapu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 738/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. umorzył na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowanie w sprawie dobudowy wiatrołapu do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. C. w W. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w związku z pismem G. G. współwłaścicielki nieruchomości przy ul. C. z dnia [...] wszczęte zostało postępowanie w sprawie budynków zlokalizowanych na działce nr [..] i sposobu ich użytkowania. Decyzja umarzajaca to postępowanie została uchylona przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi nieprawidłowe objęcie jednym postępowaniem spraw dotyczących poszczególnych obiektów znajdujących się na powyższej działce. W związku z tym wszczęte zostało odrębne postępowanie w sprawie dobudowy wiatrołapu do budynku mieszkalnego na wymienionej nieruchomości, o którym to postępowaniu powiadomiono strony. Wiatrołap zrealizowano w tymże budynku od strony podwórza bez pozwolenia na budowę. W międzyczasie obiekt ten został rozebrany przez właścicieli. Ze względu na to, że przestał istnieć obiekt mający być przedmiotem postępowania, zaistniały podstawy do wydania decyzji umarzającej je. Odwołując się od powyższej decyzji G. G. podniosła, że w piśmie z dnia 20 kwietnia 2009 r. wniosła o nakazanie przywrócenia stanu zgodnego z prawem, gdyż na sąsiedniej działce w odległości mniejszej niż 4 m od granicy znajduje się ściana obiektu z otworami drzwiowymi, co sprzeczne jest z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i narusza jej interes prawny. Natomiast w decyzji z dnia [...] podano, że kończy ona postępowanie wszczęte na jej wniosek, lecz nie wskazano, podobnie jak w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, odpowiednich przepisów prawnych chociażby o przysługującym jej prawie bycia stroną. Jeżeli w wyniku, kontroli organ sam stwierdził samowolę w postaci dobudowy wiatrołapu, to według odwołującej się, powinien postąpić zgodnie z mającymi zastosowanie w takim wypadku procedurami. Decyzją dnia [..] nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Ustosunkowując się do treści odwołania w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że ze względu na to, iż G. G. nie wskazywała jako nieprawidłowości wybudowania wiatrołapu, a fakt samowoli budowlanej w tym zakresie inspektor nadzoru budowlanego ujawnił w trakcie kontroli, postępowania w tej sprawie wszczęto z urzędu, a następnie w związku z rozebraniem tegoż wiartrołapu, postępowanie umorzono jako bezprzedmiotowe, gdyż nie było już podstaw do nakazywanie rozbiórki obiektu lub przeprowadzenia postępowania naprawczego. Takie działanie organu I instancji było zgodnie z obowiązującymi przepisami i właściwe powołał on w podstawie prawnej decyzji art. 105 § 1 kpa, zaś doręczenie odwołującej się wymienionej decyzji jednoznacznie wskazuje na uznanie jej za stronę postępowania. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji zwrócono uwagę, że kwestia innych obiektów znajdujących się na sąsiedniej działce nie była przedmiotem niniejszego postępowania, w związku z czym brak jest przesłanek do ustosunkowania się do niej. G. G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Bydgoskiego, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 107 § 1 i § 3 kpa, a nadto naruszenie art. 48 i 59 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca podniosła, że w odwołaniu wskazała, iż rozpatrzono sprawę nie tą o której jej chodziło w piśmie z dnia 20 kwietnia 2010 r. oraz, iż nie uzasadniono, na jakiej podstawie uznano ją za stronę, skoro postępowanie dotyczyło rozbiórki witrołapu. Natomiast organ odwoławczy ograniczył się do wyjaśnienia, że postępowanie w przedmiocie samowolnej realizacji wiatrołapu było wszczęte z urzędu i że w postępowaniu tym była stroną. Według skarżącej brak wskazania w uzasadnieniu decyzji I instancji przepisów prawa materialnego oznacza naruszenie art. 107 kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wywodząc, że otwór drzwiowy którego kwestię poruszono po raz pierwszy w odwołaniu, skierowany w stronę działki skarżącej nr [...], znajdował się w przedmiotowym witrołapie i z chwilą jego likwidacji przestał istnieć, zaś ściana szczytowa budynku mieszkalnego usytuowana w granicy z wymienioną działką, nie posiada żadnych otworów okiennych i drzwiowych. Skarżącą uznano zaś za stronę postępowania w sprawie budowy wiatrołapu z uwagi na jego zbliżenie do granicy z działką skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonych rozstrzygnięć, pod względem zgodności z prawem, a więc ocenia czy kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego reguł organ II instancji zobowiązany jest do zbadania w pierwszej kolejności dopuszczalności złożonego odwołania zarówno pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że o ile możliwość zaskarżenia decyzji organu I instancji w zakresie przedmiotowym, w tym co do zachowania terminu do złożenia odwołania, podlega badaniu w ramach czynności wstępnych, to ustalenie, czy odwołanie pochodzi od uprawnionego podmiotu winno nastąpić na początku kolejnej fazy postępowania drugoinstancyjnego, to jest po przystąpieniu do rozpoznania odwołania przy uwzględnieniu stanu faktycznego wynikającego z dowodów zgromadzonych przez organ I instancji wraz z ich ewentualnym uzupełnieniem zgodnie z art. 136 kpa. Zbadanie legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie jest szczególnie istotne nie tylko w sytuacji, gdy decyzję organu I instancji kwestionuje osoba, której tenże organ nie przyznał statusu strony postępowania lecz również, gdy odwołanie pochodzi od osoby, która zgłasza zastrzeżenia do potraktowania jej jako stronę konkretnego postępowania pierwszoinstancyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Stwierdzenie bowiem, iż nie ma podstaw do uznania jej za stronę postępowania jest równoznaczne z przeszkodą do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, co w konsekwencji musi skutkować umorzeniem na mocy art. 138 § 1 pkt 3 kpa postępowania odwoławczego. Postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej jest zawsze postępowaniem wszczynanym z urzędu, nawet jeżeli organ nadzoru budowlanego podjął czynności w tej sprawie na skutek zgłoszenia właściciela sąsiedniej nieruchomości. Przepisy prawa materialnego-art. 48 i następne ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie określają bowiem inicjatywy, z jakiej może być wszczęte postępowanie w celu podjęcia przewidzianego w takim przypadku rozstrzygnięcia, zaś w praktyce orzeczniczej sądów przyjęto, że w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, a przedmiotem postępowania ma być określenie ciążącego na jednostce obowiązku, ograniczenie lub cofniecie uprawnień, to należy uznać, że wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Stąd też stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, że postępowanie w sprawie dobudowy witrołapu do budynku mieszkalnego na działce przy ul. C. w W. wszczęto z urzędu było prawidłowe, jakkolwiek nie z przyczyn wskazanej przez tenże organ, to jest ustalenia samowoli budowlanej dopiero podczas przeprowadzania kontroli na działce, a nie w związku z pismem skarżącej z 20 kwietnia 2010 r. Jakkolwiek wszczynając postępowanie w sprawie samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego obligowany jest w pierwszej kolejności określić krąg stron tego postępowania, kierując się treścią art. 28 kpa (bowiem art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w przypadku samowoli nie ma zastosowania). W przypadku, gdy podstawą wszczętego z urzędu postępowania było zgłoszenie właściciela przyległej nieruchomości, bardzo często, lecz nie zawsze będzie on stroną takiego postępowania. Decydują o tym okoliczności konkretnej sprawy skonfrontowane z treścią art. 28 kpa. W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższego przepisu wynika, że stroną jest nie tylko ten, kto domaga się czynności organu, ale również i ten, kto o czynności te nie występuje, lecz postępowanie dotyczy także i jego interesu prawnego, co np. stwierdzi organ w wyniku przeprowadzonej kontroli. Przepis art. 28 kpa nie ma jednak charakteru samoistnego, bowiem ustalenie interesu prawnego lub obowiązku może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Musi więc istnieć konkretna norma prawa materialnego przewidująca w odniesieniu do danego podmiotu w określonym stanie faktycznym możliwość wydania decyzji, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tego podmiotu lub która rozstrzygając o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tego podmiotu. Inaczej mówiąc chodzi o normę, na podstawie której można żądać skutecznie przykładowo czynności organu powodujących zaniechanie lub ograniczenie działań sprzecznych z prawami danego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie dotyczącej samowolnej dobudowy wiatrołapu, normy kwalifikującej skarżącą do kręgu stron postępowania należy szukać w szeroko rozumianym prawie budowlanym, to jest ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) i aktach wykonawczych do niej, a zwłaszcza w wymienionym przez skarżącą rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. doręczył skarżącej odpis decyzji z dnia [...], co świadczy, iż uznał ją za stronę wszczętego z urzędu postępowania. Jednak sam fakt doręczenia decyzji nie może stanowić o jej statusie strony postępowania w sprawie dobudowy wiatrołapu. Jak wyżej wskazano decyduje o tym konkretna norma budowlanego prawa materialnego. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że poprzez doręczenie decyzji nie nabywa się legitymacji strony w znaczeniu materialnoprawnym. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ I instancji, organ ten kwestii legitymacji skarżącej jako strony w ogóle nie rozważał. Z powyższych względów, a nadto mając na uwadze podnoszone w odwołaniu wątpliwości co do trafności potraktowania skarżącej za stronę postępowania pierwszoinstancyjnego, organ II instancji obligowany do ponownego rozpatrywania sprawy w jej całokształcie winien, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania, ustalić na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji, a w razie potrzeby uzupełnionego przez siebie materiału dowodowego (art. 136 kpa) – stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa – czy poprzez dobudowę wiatrołapu do budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce doszło do naruszenia jej uprawnień wynikających z warunków technicznych regulujących sposób usytuowania i odległość względem granicy działki obiektów znajdujących się na przyległej nieruchomości, a następnie – ustalenia te wraz z ich oceną prawną zawrzeć w motywach swej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 kpa. Niepoczynienie przez organ II instancji tego rodzaju ustaleń oznacza i sprawa przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie została przezeń w omawianym zakresie wyjaśniona, co w istotny sposób mogło rzutować na treść kończącego postępowanie odwoławcze rozstrzygnięcia, bowiem jak wskazano na wstępie, że stwierdzenie, że odwołanie pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje status strony postępowania czyni koniecznym umorzenie postępowania drugoinstancyjnego. Wypowiedzenie się przez organ II instancji w przedmiotowej kwestii dopiero w odpowiedzi na skargę do Sądu, które to pismo nie ma mocy prawnej jaką decyzji administracyjnej nadaje przepis art. 104 kpa i stanowi jedynie wykonanie obowiązku o charakterze procesowym w postępowaniu sądowo-administracyjnym, nie dość, że nie może być w ogóle przedmiotem oceny przez Sąd stanowiącej podstawę orzekania, to wątpliwości co do uprawnień skarżącej do zainicjowania postępowania odwoławczego nie rozwiewa. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., będący przedmiotem postępowania wiatrołap został dobudowany do budynku mieszkalnego od strony podwórza (od strony północnej), zaś niezależnie od niego wcześniej istniała usytuowana przy granicy z działką [...] inna przybudówka, która przed 1997 r. została rozebrana. Natomiast z odpowiedzi na skargę wynika, że otwór drzwiowy, o którym wspomina skarżąca był elementem wiatrołapu usytuowanego w bliskiej odległości od granicy z działką skarżącej, który to wiatrołap przed wszczęciem odrębnego postępowania pod sygn. [...] został rozebrany. Nie można więc jednoznacznie stwierdzić, czy decyzja z dnia [...] dotyczy dobudowy do budynku mieszkalnego, którą w odpowiedzi na skargę określa się jako wiatrołap, a więc czy odpowiedź na skargę odnosi się do właściwej inwestycji, tym bardziej jeszcze, że jak wskazuje treść odwołania i skargi, skarżącej nie interesuje sprawa samowolnie wybudowanego a następnie rozebranego wiatrołapu, lecz innego obiektu nadal istniejącego w bliskiej odległości od granicy jej działki. Mając powyższe na względzie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji. Nadmienić należy, że skoro przedmiotem decyzji I instancji była wyłącznie sprawa nielegalnej dobudowy wiatrołapu, to poza oceną organu odwoławczego oraz oceną Sądu musiała pozostać kwestia naruszającego w ocenie skarżącej, obowiązujące przepisy usytuowania innego obiektu na działce sąsiedniej. Poza tym jeśli będący podmiotem postępowania wiatrołap został rozebrany, to prawidłowe było umorzenie przez organ I instancji postępowania z powołaniem się w podstawie prawnej na art. 105 § 1 kpa, a niewskazanie w niej przepisów prawa budowlanego nie mogło rzutować na treść tego rozstrzygnięcia.