II SA/Bd 74/08

7 maja 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie WSA: Sędzia WSA Anna Klotz Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2008r. sprawy ze skargi J.R. i R.R. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 74/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...]r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. K. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...]r. nakazującą skarżącym – J. i R. R. – przymusową rozbiórkę budynków gospodarczych, pobudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, położonych w miejscowości R., na działce nr 545/2 przy ul. Z. Inspektor Wojewódzki ustalił, że inwestorzy tj. wyżej wymienieni skarżący, w roku 1976 pobudowali budynek gospodarczy murowany, kryty papą oraz dwie przybudówki drewniane do tegoż budynku. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż po stwierdzeniu, że rzeczone obiekty powstały bez pozwolenia na budowę, Inspektor Powiatowy w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118; z późn. zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i wzywał skarżących do przedłożenia stosownych dokumentów. W wyniku postępowania podjętego w tym trybie Inspektor Powiatowy decyzją z dnia [...] r. nakazał rozbiórkę przedmiotowych budynków gospodarczych. Decyzja ta została jednakże w dniu [...] r. uchylona przez Inspektora Wojewódzkiego, ze wskazaniem, że ze względu na okres popełnienia samowoli budowlanej, stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. sprawa winna zostać rozpatrzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229; z późn. zm.). Prowadząc postępowanie w trybie wskazanej przez organ odwoławczy ustawy, Inspektor Powiatowy ustalił, że budynki gospodarcze zostały pobudowane bez wymaganego Prawem budowlanym z 1974 r. pozwolenia na budowę. Wobec tego postanowieniem z dnia [...] r., podjętym na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazał skarżącym wykonanie, w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, inwentaryzacji budynków i uzupełnienia planu zagospodarowania działki nr 545/2 (przedłożonego wcześniej przez inwestorów). Skarżący wykonali ten obowiązek częściowo. Nie dostarczyli bowiem inwentaryzacji budynków, przedkładając jedynie "protokół inwentaryzacyjny", plan zagospodarowania działki i fotografie budynków. Z uwagi na niewykonanie nałożonego obowiązku Inspektor Powiatowy decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, nakazał przymusową rozbiórkę budynków gospodarczych. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego rozstrzygnięcie to należy uznać za właściwe. Odnosząc się do treści odwołania wniesionego od decyzji z [...]r. organ odwoławczy stwierdził, iż jak wykazało przeprowadzone postępowanie, przedmiotowe budynki gospodarcze zostały wzniesione w 1976 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie wykonali obowiązku nałożonego postanowieniem (z dnia [...]r.), gdyż nie przedłożyli koniecznej inwentaryzacji. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego za wykonanie tego obowiązku nie można uznać przedłożenia innych dokumentów tj. protokołu inwentaryzacyjnego i zdjęć fotograficznych. Organ podkreślił, że nakaz rozbiórki wynika z faktu, iż skarżący w ogóle nie przedłożyli inwentaryzacji, a nie z powodu braku wymaganej ilości egzemplarzy innych dokumentów. W skardze do sądu administracyjnego J. i R. R. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Inspektora Wojewódzkiego. Skarżący zarzucili, iż organ błędnie uznaje ich za inwestorów, którzy dopuścili się samowoli budowlanej. W roku 1976, w związku z rozwiązaniem gminy R. zostali najemcami lokalu w budynku dawnego urzędu gminy, który przeszedł na własność Urzędu Gminy w N. Ponieważ dla celów mieszkaniowych konieczne było przygotowanie pomieszczeń do przechowywania opału oraz innych sprzętów ruchomych, skarżący zgodnie z umową z ówczesnym Naczelnikiem Urzędu Gminy w N., własnym sumptem wykonali takie pomieszczenia. Gmina jako wydający w tym czasie pozwolenia na budowę oraz właściciel nieruchomości załatwiała formalności prawne. Właścicielami nieruchomości skarżący stali się dopiero 12 czerwca 1995 r., a więc ich zdaniem wcześniej nie mogli być inwestorami, a jedynie wykonywali prace w imieniu i na rzecz Gminy w N. Skarżący zarzucili także, iż wbrew twierdzeniu Inspektora Wojewódzkiego dostarczyli dokumenty niezbędne dla dokonania legalizacji. Dostarczyli bowiem Inspektorowi Powiatowemu plan zagospodarowani działki nr 545/2, właściwe zaświadczenie Urzędu Gminy, protokół z wykonanej inwentaryzacji oraz ocenę techniczną budynków. W toku długiego postępowania dopiero na koniec organ wskazał na konieczność dostarczenia projektu budowlanego, wcześniej o tym nie wspominając. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek zasadniczo z innego powodu niż wskazują skarżący. Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa i ocenia, czy ich skutkiem powinno być wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W kontrolowanej przez Sąd sprawie istotną okolicznością jest to, iż organy obu instancji tj. zarówno Inspektor Powiatowy jak też Inspektor Wojewódzki, orzekły o rozbiórce budynków gospodarczych na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stwierdza, iż właściwy organ może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 (artykułu 37). Wspomniany ustęp 1 artykułu 37 wskazuje z kolei, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jak wynika z zestawienia treści obu cytowanych ustępów artykułu 37 "innymi ważnymi przyczynami", o których mowa w ust. 2, uzasadniającymi orzeczenie rozbiórki powinny być okoliczności tej wagi, jak brak zgodności wzniesionej zabudowy z obowiązującym na danym terenie porządkiem planistycznym bądź powodowanie przez zabudowę zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Biorąc to pod uwagę, przez ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. należy rozumieć związane z samowolą budowlaną konsekwencje powstałe w następstwie naruszenia zasad tej ustawy, a zwłaszcza objętych jej art. 5, 13, 14 i 15, godzące w istotny sposób w interes ogólnospołeczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1243/96, opublikowany w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 43256). Zdaniem Sądu do owych "innych ważnych przyczyn" uzasadniających orzeczenie rozbiórki nie można natomiast zaliczyć braku przedłożenia odpowiednio sporządzonej dokumentacji obrazującej stan obiektu budowlanego. Wynika to nie tylko z odmiennej wagi takiej okoliczności, ale przede wszystkim z samej treści art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwy organ administracji może żądać nie tylko od inwestora, ale także od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia. Stosownie zaś do ust. 3 artykułu 56 "W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ekspertyz lub w razie dostarczenia ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą przedmiotem ekspertyzy, właściwy terenowy organ administracji państwowej może zlecić wykonanie tych ekspertyz na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu, wykonawcy robót budowlanych albo producenta materiałów budowlanych". Sankcją za brak dostarczenia dokumentacji obiektu budowlanego bądź za dostarczenie dokumentacji w opinii organu niepełnej jest zatem wykonanie tej dokumentacji na koszt strony postępowania (tj. inwestora, właściciela), a nie – jak przyjęły organy w przedmiotowej sprawie – orzeczenie rozbiórki obiektu w trybie art. 37 ust. 2 cytowanej ustawy. Tym samym należy stwierdzić, iż organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez błędną jego interpretację, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez podjęcie orzeczenia o rozbiórce obiektu na podstawie przesłanki, której nie można wywieść z treści powołanego przepisu. Obligowało to Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. do uchylenia decyzji organów obu instancji. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż organ błędnie uznaje ich za inwestorów, należy wskazać, iż okoliczność prowadzenia inwestycji w imieniu i na rzecz Gminy N., a nie w imieniu własnym, był podnoszony przez skarżących w postępowaniu (pismo z dnia 8 lipca 2007 r., k. 17 akt organu I instancji). Wobec tego, iż wcześniej, w notatce służbowej z dnia 18 października 2006 r. (k. 2 akt organu I instancji) odnotowano wypowiedź skarżących, iż przedmiotowe budynki zostały przez nich wybudowane "własnym staraniem za zgodą Urzędu Gminy w N." organ powinien przynajmniej powziąć wątpliwość co do statusu skarżących w sprawie (tj. czy faktycznie są oni inwestorami) i wyjaśnić tą okoliczność. Brak aktywności organu w tej kwestii jest naruszeniem ciążącego na nim obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wynikającego z treści art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.). Należy jednakże zauważyć, iż stosownie do treści art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji może być nałożony nie tylko na inwestora, ale także na właściciela obiektu budowlanego; podobnie stosownie do art. 38 ust. 1 wskazanej ustawy obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego może być obciążony nie tylko inwestor, ale także właściciel obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki powinien być obciążony inwestor, tym niemniej okoliczności faktyczne konkretnej sprawy (np. utrata przez inwestora prawnych możliwości wejścia na teren obiektu) mogą przemawiać za obciążeniem obowiązkiem rozbiórki aktualnego właściciela obiektu (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2055/96, opubl. w LEX pod nr 47812). Nie kwestionując zatem możliwości skierowania nakazu rozbiórki do skarżących jako właścicieli budynków, ze względu na konieczność rozważenia, czy w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki nie powinien być obciążony inny niż skarżący podmiot (tj. wskazywana przez skarżących gmina) konieczne będzie wyjaśnienie wspomnianej wątpliwości w dalszym postępowaniu administracyjnym. Ponieważ decyzje organów są wadliwe z tego powodu, iż braki dokumentacji w ogóle nie mogą być przyczyną rozbiórki, nie ma znaczenia dla sprawy podnoszona przez skarżących kwestia wymogów stawianych tej dokumentacji przez organ. Tym niemniej należy zwrócić uwagę, że jak wynika z akt postępowania administracyjnego, Inspektor Powiatowy nakazując postanowieniem z dnia [...]r. wykonanie inwentaryzacji obiektów gospodarczych wraz z inwentaryzacją instalacji i przebiegiem trasy przyłączy nie wskazał jednocześnie, w ilu egzemplarzach inwentaryzacja ta powinna być sporządzona, ani że powinna być sporządzona na zasadach obowiązujących przy sporządzaniu projektu budowlanego. Wymogi te zostały określone dopiero w piśmie z dnia 12 października 2007 r. (k. 23 akt administracyjnych I instancji). Spostrzeżenia te mają znaczenie dla dalszego toku sprawy, jako że nie można uznać możliwości obciążenia strony kosztami wykonania niezbędnej dokumentacji, jeżeli wcześniej organ nie określił precyzyjnie w postanowieniu zakresu obowiązku nałożonego na stronę, w tym co do ilości i sposobu (standardów) wykonania potrzebnych dokumentów. W toku dalszego postępowania organy powinny wyjaśnić wątpliwość co do statusu skarżących (tylko właściciele, czy także inwestorzy), precyzyjnie określić konieczne do wykonania obowiązki w zakresie sporządzenia dokumentacji obiektu budowlanego, rozważając zaś ewentualnie zaistnienie przesłanek do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego – uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Ze względu na powyższe orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.