II SA/Bd 740/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] [...] w [...] na decyzję [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za usługi wodne 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od [...] na rzecz [...] [...] kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Informacją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...].SL Inne (dalej w skrócie jako " Dyrektor Zarządu Zlewni ") w oparciu o art. 272 ust. 17 ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "u.p.w.") ustalił Zarządowi Rodzinnego Ogrodu Działkowego "N. S." w T. opłatę zmienną za pobór wód powierzchniowych za III kwartał 2018 r. w wysokości [...] zł. W informacji zawarto pouczenie, że jeżeli podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty nie zgadza się z jej wysokością może w terminie 14 dni złożyć reklamację do Dyrektora Zarządu Zlewni. Reklamacja, w której zakwestionowano wysokość ustalonej opłaty została wniesiona do Dyrektora Zarządu Zlewni w dniu [...] lipca 2019 r. Na skutek nieuznania wniesionej reklamacji, Dyrektor Zarządu Zlewni wydał w dniu [...] lipca 2019 r decyzję nr [...], określając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 u.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a.") Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu "N. S." w T. opłatę zmienną za pobór wód powierzchniowych za III kwartał 2018 r. w wysokości [...] zł, to jest w takiej samej kwocie jaką podano w informacji. W decyzji zawarto pouczenie, że stosownie do art. 273 ust. 8 u.p.w. od wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni rozstrzygnięcia służy skarga do sądu administracyjnego. [...] Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. - Rodzinny Ogród Działkowy "N. S." w T. zaskarżyło powyższą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] lipca 2019 r w drodze skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarga została podpisana przez radcę prawnego B. P., któremu pełnomocnictwa udzielił Prezes i C. Zarządu ROD "N. S." w T.. Wnosząc o uchylenie wydanej decyzji strona skarżąca podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że PZD ROD "N. S." korzysta z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczania opłaty stałej i zmiennej za usługi wodne, ewentualnie w jakim zakresie i w konsekwencji zastosowanie w celu ustalenia opłaty zmiennej stawki na podstawie art. 274 pkt 2 lit. zj) u.p.w. zamiast art. 274 pkt 3 lit. b) i c) u.p.w., 2. naruszenia prawa materialnego, a w szczególności: - art. 270 ust 2 u.p.w. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie zwolnienia ustawowego od opłaty za usługi wodne, - art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (dalej również: "u.vat") przez bezzasadne zastosowanie, względnie błędną wykładnię, - art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2014 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej również: "u.r.o.d."), przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - art. 5 u.r.o.d. w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 1), art. 4 pkt 6), art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze", - art. 274 pkt 2 lit. z-j u.p.w. przez bezzasadne zastosowanie, - art. 274 pkt 3 lit. b) i c) u.p.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 39 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez niezastosowanie i w konsekwencji ustalenie stawek opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych, pomimo że pobór wód powierzchniowych na cele rolnicze nie jest obciążony obowiązkiem uiszczania opłaty, - art. 271 ust. 1 pkt 2 u.p.w. przez bezzasadne zastosowanie, - § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów i dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne przez bezzasadne zastosowanie. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że opłata ustalona w zaskarżonej decyzji, została naliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.; dalej powoływana w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., a z kolei art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazuje stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i zachodzi wówczas, gdy jego charakter powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa. Stwierdzone wady muszą być oczywiste. Oznacza to, że rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Zatem wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną sprawą administracyjną obowiązywał niebudzący wątpliwości interpretacyjnych stan prawny. W niniejszej sprawie strona skarżąca uczyniła przedmiotem kontroli decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] określającą wysokość opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych, o której mowa w art. 272 ust. 1 u.p.w. Wskazane rozstrzygnięcie zostało wydane na skutek reklamacji wniesionej w trybie art. 273 ust. 1 u.p.w. i ma swoją podstawę w art. 273 ust. 6 u.p.w. Wskazać w tym miejscu należy, że w u.p.w. wprowadzono zasadę, że wysokość opłat wodnych - w tym opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych, o której mowa w art. 272 ust. 1 u.p.w. – jest w pierwszej kolejności ustalana przez Wody [...] i przekazywana podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji (art. 272 ust. 17 u.p.w.), która nie stanowi decyzji administracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 273 ust. 1 u.p.w. podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 272 ust. 17 u.p.w., jeżeli nie zgadza się z wysokością tej opłaty może złożyć reklamację. Stosownie zaś do art. 273 ust. 6 u.p.w., w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód [...] określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Organem właściwym jest w tym przypadku Dyrektor Zarządu Zlewni (art. 14 ust. 6 pkt 2 u.p.w.). Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.w. do postępowań toczących się przed organami Wód [...] stosuje się przepisy k.p.a. Przyjąć zatem należy, że ustalenie przez właściwy organ Wód [...] oraz przekazanie podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne informacji w przedmiocie opłaty, o której mowa w art. 271 ust. 1 u.p.w., nie wszczyna postępowania administracyjnego. Do jego wszczęcia dochodzi dopiero z momentem złożenia reklamacji odpowiadającej warunkom z art. 273 ust. 1 u.p.w. oraz ogólnym warunkom podania określonym w k.p.a. Niewątpliwie zatem, aby reklamacja mogła być merytorycznie rozpoznana, musi pochodzić od uprawnionego podmiotu i być przez ten podmiot podpisana (art. 63 § 2 i 3 k.p.a.). W przypadku podmiotu jakim jest stowarzyszenie oznacza to podpisanie reklamacji przez osoby, które na mocy przepisów powszechnie obowiązujących oraz wewnętrznych (statut i dalsze uchwały), uprawnione są do reprezentowania tej osoby prawnej w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 273a u.p.w. w zainicjowanym w ten sposób postępowaniu administracyjnym nie stosuje się art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 k.p.a. Na mocy wskazanego przepisu szczególnego, organ nie ma zatem obowiązku zawiadomienia strony, że wniesiona reklamacja wszczęła postępowanie administracyjne, które w przypadku nieuwzględnienia zawartego w reklamacji żądania strony będzie zakończone wydaniem decyzji podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie wniesiona reklamacja nie mogła zainicjować postępowania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że Statut [...] Związku Działkowców stanowi, że w zakresie spraw zwykłego zarządu, w tym w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych [...] Związek Działkowców jest samodzielnie reprezentowany przez zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego, który może samodzielnie zaciągać zobowiązania majątkowe w imieniu [...] Związku Działkowców (§ 73 ust. 1 Statutu). Do składania oświadczeń woli w imieniu [...] Związku Działkowców umocowany jest zaś prezes zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego (pierwszy wiceprezes) łącznie z innym członkiem zarządu. Jak wynika natomiast z uzupełnionych na żądanie Sądu akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, zawierające reklamację pismo złożone [...] lipca 2019 r. nie zostało w ogóle podpisane - pod pismem znajduje się jedynie tekst "Prezes ROD N. S. E. L." – bez własnoręcznego podpisu wskazanej osoby. Brak także jakichkolwiek adnotacji, z których wynikałoby, że pismo wniesiono w w formie elektronicznej z zachowaniem wymogów art. 63 § 3a k.p.a. Nawet gdyby ww. pismo zostało faktycznie podpisane przez wskazaną osobę – i tak oznaczałoby to, że zostało ono podpisane tylko przez jedną osobę, to jest Prezesa Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "N. S." w T. tj. niezgodnie z obowiązującymi zasadami reprezentacji wynikającymi z dostarczonych przez stronę skarżącą dokumentów określających sposób jej reprezentacji (w szczególności Statutu PZD). Rozpoznanie przez organ administracji publicznej podania, które nie zostało podpisane i wydanie decyzji administracyjnej, stanowi rażące naruszenie prawa powodujące konieczność stwierdzenia nieważności takiego aktu. Wskazana w art. 273 ust. 6 u.p.w. podstawa do wydania decyzji administracyjnej, istnieje bowiem jedynie w przypadku skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego inicjowanego reklamacją. Oczywistym jest bowiem, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 273 ust. 6 u.p.w. nie może nastąpić z urzędu. W przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzję wydano, pomimo braku skutecznego wniesienia reklamacji przez stronę skarżącą. Należy w tym miejscu podkreślić, że z istoty kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny wynika, iż stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej czyni zbędną potrzebę dokonania merytorycznej oceny zarzutów podniesionych we wniesionej przez stronę skarżącą skardze. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dokonywał zatem oceny zgodności z prawem nałożenia opłaty zmiennej na konkretny podmiot, ani też tego, czy opłata ta była określona w prawidłowej wysokości. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (punkt drugi wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z 209 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i są wiążące dla organu orzekającego zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Nadmienić należy, że z akt sprawy nie wynika, aby organ podjął działania w celu ustalenia, czy reklamacja, którą otrzymał, została podpisana przez osoby uprawnione do reprezentowania w imieniu [...] Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. spraw Rodzinnego Ogrodu Działkowego "N. S." w T.. W konsekwencji organ ten nie wezwał strony do uzupełnienia braków podania, do czego był obowiązany na mocy art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 u.p.w. Do reklamacji składanych w trybie u.p.w. w pełni znajdują bowiem zastosowanie przepisy k.p.a. dotyczące podań, jedynie za wyjątkiem art. 61 § 4 k.p.a., którego stosowanie - jak wskazano wyżej - zostało wyraźnie wyłączone przez ustawodawcę mocą art. 273a u.p.w.