II SA/Bd 742/08

6 stycznia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie WSA: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 stycznia 2009r. sprawy ze skargi E.C. i B.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. oddala skargę, 2. umarza postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008r., nr [...], 3. zarządza zwrócić skarżącym z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 786,22 (siedemset osiemdziesiąt sześć 22/100) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...]. znak: [...] Wójt Gminy L. ustalił skarżącym – B. i E. C. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerami działek 46/13 i 46/17, położonej w L. G. wynikającą z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku ze zbyciem przedmiotowej nieruchomości, w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości, tj. na kwotę [...] zł. Skarżący wystąpili do Wójta Gminy L. z wnioskiem o zmianę tej decyzji podnosząc, że narusza ona słuszny interes stron oraz zapisy uchwały Nr XLVIII/566/06 Rady Gminy L. z dnia [...]r., a także art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu złożonego wniosku, skarżący podnieśli, iż w związku z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania, nie mogli dochodzić swoich praw na drodze odwoławczej, jednakże - w ich ocenie - instytucja zmiany decyzji wyrażona przepisem art. 154 i art. 155 k.p.a., daje możliwość ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Zdaniem skarżących, nieruchomości oznaczone numerami działek 46/13 i 46/17, w stanie prawnym przed uchwaleniem planu wskazaną na wstępie uchwałą, przeznaczone były także pod budownictwo wielomieszkaniowe. Ponadto wskazano, iż sprzedaż nieruchomości na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej, z uwagi na jej cel działania, należy uznać za wykorzystanie tej nieruchomości na cele publiczne, co winno skutkować zastosowaniem stawki ,,0" określonej w § 70 uchwały. Mając na uwadze powyższe oraz słuszny interes strony, wniesiono o zmianę przedmiotowej decyzji poprzez ustalenie "0" stawki procentowej lub jej uchylenie z uwagi na fakt, że wartość przedmiotowych nieruchomości w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego nie uległa zmianie. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Wójt Gminy L. odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji z dnia [...]r. znak: [...]. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowa decyzja została skierowana do podmiotu, który nie jest stroną w sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. znak: [...], Wójt Gminy L. odmówił skarżącym zmiany swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] r. znak: [...]. Wskazał, że nie zostały spełnione warunki umożliwiające zmianę decyzji, wynikające z art. 155 kpa. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 16 czerwca 2008 r., skarżący wnieśli odwołanie, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżący zarzucili organowi pierwszej instancji niewłaściwe przeprowadzenie postępowania poprzez nie dokonanie prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego wskazanego przez stronę we wniosku o zmianę, a w szczególności nieuwzględnienie słusznego interesu strony. W uzasadnieniu wniesionego odwołania odwołujący się podtrzymali swoje stanowisko wyrażone w poprzednim wniosku, wskazując, iż w wyniku uchwalenia planu miejscowego nie nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu i tym samym nie doszło do wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości, a ich sprzedaż nastąpiła w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych społeczności lokalnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO podało, że zgodnie z przepisem art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takim przypadku właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (art. 154 § 2 w zw. art. 155 k.p.a.). Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na zasadę ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w przepisie art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. oraz reguły ustanowione w zdaniu drugim tego przepisu stanowiące, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z czego wynika, że postępowanie w sprawie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie, której strona nabyła prawo jest nadzwyczajnym i wyjątkowym środkiem zmiany takich rozstrzygnięć. Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżących, iż w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania, instytucja zmiany decyzji wyrażona przepisem art. 154 i art. 155 k.p.a., daje możliwość ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Organ podkreślił, iż konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji" i przywołał na poparcie tej tezy wyrok NSA z dnia 05.01. 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06 (niepubl.). Ponadto organ stwierdził, że przepis art. 155 k.p.a. stanowi podstawę - w przypadku gdy spełnione zostaną wymienione w nim przesłanki - do uchylenia lub zmiany decyzji wówczas, gdy dotknięta jest ona wadami niekwalifikowanymi, a zatem takimi, które nie dają podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie zmierza, bowiem do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Rozstrzygnięcie podejmowane na gruncie powołanego przepisu ma charakter uznaniowy co oznacza, że ocena w konkretnej sprawie, czy występują racje społeczne tub słuszny interes strony, należy do organu rozstrzygającego i do niego też należy wybór jednego z możliwych rozwiązań, niezależny od wyników tej oceny. Na podstawie art. 155 k.p.a. mogą być zmienione lub uchylone zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje niewadliwe, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Następnie organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu pierwszej instancji. Co do tego, iż niesłuszne jest stanowisko strony, iż przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi L. G. uchwałą Nr XLVIII/566/06 Rady Gminy L. z dnia [...]r., przedmiotowe działki były przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, ponieważ poprzednio obowiązujący plan miejscowy dla tych terenów utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Ponadto podkreślił, iż wbrew twierdzeniom skarżących, przedmiotowe nieruchomości po utracie mocy obowiązującej dotychczasowych planów, stały się użytkami rolnymi. Natomiast zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi L. G., nastąpiła zmiana przeznaczenia, gruntów na budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, a tym samym doszło do wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości. Spełnione zostały zatem przesłanki do zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości został ustalony na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego, którego prawidłowość nie budzi wątpliwości, a także nie była kwestionowana przez skarżących. W skardze do tutejszego Sądu na wyżej wskazaną decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Decyzji SKO zarzucili naruszenie art. 155 k.p.a. Ponadto przedstawili argumenty podnoszone w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Na wstępie podkreślić należy, że zaprezentowany przez skarżących we wniosku z dnia 6 listopada 2007r. pogląd co do tego, że mogą oni alternatywnie złożyć zamiast odwołania, wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa, który to przepis ich zdaniem daje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, a zwłaszcza w tych które w tym wniosku przywołano (art. 154 i 155 kpa). Wskazać bowiem należy, że wniesienie przez stronę odwołania w zwykłym toku postępowania administracyjnego oznacza brak akceptacji dla rozstrzygnięcia organu I instancji – bardzo często z różnych powodów. Natomiast postępowanie w trybie art. 155 kpa jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym który ma zastosowanie wówczas, gdy zostaną spełnione w sposób ścisły zawarte w tym przepisie przesłanki. Zgodnie z treścią art. 127 kpa stronie służy odwołanie od decyzji wydanej w I instancji do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 kpa). Z chwilą upływu wskazanego terminu do wniesienia odwołania od decyzji staje się ona ostateczna tzn. nie można jej wzruszył w zwyczajnym trybie tylko nadzwyczajnym np. na podstawie art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 155 k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a. należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, wówczas może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Powstaje jednak zagadnienie, czy stwierdzenie istnienia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. prowadzi do dalszego etapu postępowania, jakim jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, podobnie jak ma to miejsce w przypadku wznowienia postępowania, czy też stwierdzenie to ,,kończy" postępowanie wyjaśniające i zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania decyzji o treści określonej w tym przepisie. Za stanowiskiem, że przedmiotem postępowania jest jedynie ustalenie przesłanek do zmiany lub uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej przemawia treść przepisu art. 154 § 2, który zgodnie z art. 155 stosuje się odpowiednio. Warto w tym miejscu przytoczyć pogląd wyrażony w niepublikowanym wyroku NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1207/95, że: ,,postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych" – pogląd ten sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Uznać zatem w tym kontekście należy, że słusznie organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie art. 155 k.p.a. mogą być zmienione lub uchylone zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje niewadliwe, wyłącznie wtedy, gdy ich wzruszenie podyktowane jest względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Skarżąca upatruje istnienie swojego słusznego interesu uzasadniającego zmianę zaskarżonej decyzji w tym że nie powinna ponosić konsekwencji finansowych utraty mocy prawnej dotychczasowego planu miejscowego, w którym jej nieruchomość była przeznaczona na taki sam cel, jak w nowym planie miejscowym tj. pod budownictwo. Słusznie organ II instancji wskazał w odpowiedzi na powyższy zarzut, że poprzedni plan miejscowy utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. To spowodowało, że nieruchomości skarżącej utraciły dotychczasowe przeznaczenie. Istotą planu miejscowego jest bowiem przeznaczenie m.in. gruntów pod planowany do zrealizowania w przyszłości cel. Jeżeli plan miejscowy traci moc to wytyczone nim cele przestają istnieć. W przypadku gruntów dochodzi do tego, że muszą one być uważane za takie jakimi są w rzeczywistości, a nie za takie jakimi mogłyby być, gdyby plan zrealizowano. Tak więc nieruchomości skarżącej, po utracie mocy prawnej starego planu miejscowego musiały być uznane za grunty orne tak jak wynikało to z ewidencji gruntów. Uchwalenie przez Radę Gminy L. uchwały z dnia [...] nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi L. G. i K. spowodowało, że nieruchomości skarżącej zmieniły przeznaczenie – zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, parkingi, garaże, zieleń... To oraz sprzedaż nieruchomości przez skarżącą stało się powodem ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżącej (działek 46/13 i 46/17) w kwocie [...] zł, decyzją z dnia [...]. Decyzja ta jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Ustalenie wysokości opłaty nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy, który został sporządzony przez uprawnioną osobę i co do którego nie zostały zgłoszone żadne zastrzeżenia. Stwierdzić należy, że w tej sytuacji organy nie miały podstaw do zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Nie mieści się bowiem w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Organ administracji załatwiając sprawy indywidualne zobowiązany jest stosować się do zasady praworządności wynikającej z art. 6 i art. 7 kpa i działać na podstawie przepisów prawa. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 kpa należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony (vide: wyrok NSA z dnia 9 maja 2005r.. w sprawie OSK 1746/04, System Informacji Prawnej Lex nr 172172). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o umorzeniu postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 natomiast o kosztach na podstawie 225 tej ustawy jak w punkcie trzecim sentencji wyroku. G. Saniewski W. Jarzembski M. Włodarska