II SA/Bd 744/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Mirosławy G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w T. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę Mirosława G., wniosła skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] 2005 roku, nr [...]. Mocą zaskarżonej decyzji organ II instancji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.l07l, z późn. zm.), art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 roku o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 264) i upoważnienia nr [...] z dnia 23.02.2005 r. oraz art. 2 i 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późno zm.) i art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji oraz art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego w Ś. numer [...] z dnia [...] 2005r. o odmowie przyznania skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych), w sprawie nr [...] z dnia [...] 2004r. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, iż w dniu [...] 2003 roku została zawarta w formie aktu notarialnego pomiędzy Mirosławą G. oraz Michałem i Elwirą małżonkami Z. umowa dzierżawy gruntów położonych w N. gm. S., o łącznej powierzchni 74, 79 ha na czas od dnia 19 września 2003 roku do dnia 9 września 2004 roku. Następnie pismem z dnia [...] 2004 roku Mirosława G. powiadomiła dzierżawców Michała i Elwirę Z., iż składa wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich odnośnie wszystkich stanowiących jej własność gruntów w N. w tej liczbie gruntów będących w dzierżawie na czas określony do dnia 9 września 2004 roku. W dniu [...] 2004 r. Mirosława G. złożyła wniosek , w którym ubiegała się o przyznanie Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) na rok 2004r., obejmujący łącznie powierzchnię 179, 53 ha. W trakcie przeprowadzanej kontroli krzyżowej ujawniono, że działki ewidencyjne o numerach [...] zostały ujęte także we wnioskach złożonych przez innych producentów. Wnioskodawczyni po uzyskaniu informacji, iż pomimo jej pisma z dnia [...] 2004 r. dzierżawcy złożyli również wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich odnośnie gruntów przez nich dzierżawionych w dniu 13 sierpnia 2004 roku złożyła korektę wniosku dotyczącą 71, 60 ha. W związku ze stwierdzonymi błędami kontroli krzyżowej Kierownik Biura Powiatowego w Ś. decyzją numer [...] z dnia [...] 2005r. odmówił przyznania skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych), w sprawie nr [...] z dnia [...] 2004r. Od rozstrzygnięcia organu I instancji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, art. 7, art. 9 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, niezapełnienie jej czynnego udziału w postępowaniu, zaniechanie w zakresie informowania uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych. Organ II instancji ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu. W motywach uzasadnienia Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. stwierdził brak naruszenia przepisów postępowania. Jego zdaniem postępowanie w sprawie wniosku złożonego przez skarżącą Mirosławę G. zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami obowiązującymi w zakresie przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ powołał się na przepisy regulujące płatności bezpośrednie takie jak: ustawa z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i 2199/2003 oraz Rozporządzenie Rady (WE) nr 1259/1999. Organ uznał również za nietrafne zarzuty naruszenia art. 7, art. 9 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ I instancji, po wykryciu nieprawidłowości we wniosku złożonym przez odwołującą niezwłocznie przystąpił do ich wyjaśniania, w szczególności poprzez wystosowanie do zainteresowanych producentów wezwań do złożenia wyjaśnień. Wszyscy wezwani producenci mieli możliwość wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy, mogli także składać stosowne dokumenty lub oświadczenia na poparcie swoich twierdzeń. Także odwołująca miała taką możliwość. Dlatego zdaniem organu II instancji nie może być w przedmiotowej sprawie mowy o niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu. Strona, na podstawie art. 73 Kpa., miała także możliwość w każdym stadium postępowania wglądu do akt sprawy, a powyższe znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Ponadto organ stwierdził, iż zasady przyznawania płatności były znane producentom. Organ powołał się na postanowienia art. 7 Kpa mówiącego o załatwieniu sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zgodne z interesem społecznym jest przyznanie płatności producentom, którzy spełniają warunki ich otrzymania. Okoliczności ujawnione przez organ I instancji, w szczególności obowiązująca umowa dzierżawy pomiędzy Mirosławą G. ,a Michałem i Elwirą Z., wskazują, że odwołująca nie była użytkownikiem spornych działek w dniu składania wniosku, a tym samym nie spełniała w stosunku do nich koniecznych wymogów. Nie była więc osobą uprawiona do otrzymania płatności. Nie ma tu znaczenia ewentualne uzgodnienie z dzierżawcą w kwestii prawa do złożenia wniosku. Oświadczenie odwołującej z dnia [...] 2004r. wystosowane do dzierżawców nie może mieć wpływu na wydaną decyzję, gdyż zadaniem ARiMR nie jest badanie relacji cywilnoprawnych pomiędzy dzierżawcami. ARiMR powinna ustalić jedynie, czy producent składający wniosek spełnia wszystkie warunki przyznania płatności czy nie. Z tych samych względów nie będzie miało w przedmiotowej sprawie znaczenia ewentualne naruszenie postanowień art. 698 § 1 Kodeksu cywilnego. Organ uzasadnił również zastosowany w rozstrzygnięciu. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie mógł uwzględnić w naliczeniu płatności należnej Mirosławie G. działek, które nie były przez nią użytkowane. Ponadto organ II instancji uzasadnił zastosowanie w wydanej decyzji Nr [...] z dnia [...] 2005r. art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr [...] oraz art. 32 Rozporządzenia 2419/2001. Przepisy te regulują sytuację, gdy w trakcie przeprowadzanej kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdzone zostaną nieprawidłowości polegające na zawyżeniu powierzchni zadeklarowanej w stosunku do powierzchni faktycznie ustalonej w wyniku kontroli. Organ stwierdził, że opisana powyżej sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż powierzchnia zadeklarowana we wniosku przez Mirosławę G. wynosiła 179,53ha w przypadku JPO oraz 93,45ha w przypadku UPO. Powierzchnia rzeczywiście stwierdzona (po wykluczeniu działek [...]) wyniosła 107,93ha dla JPO oraz 21,85 dla UPO. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną ,a powierzchnią stwierdzoną wyniosła dla JPO 66,34%. Ponieważ różnica przekroczyła 50%, na podstawie art. 5 Rozporządzenia 2199/2003r. płatność z tytułu JPO nie została przyznana, a na producenta zostały nałożone sankcje w wysokości dwukrotności kwoty ustalonej dla stwierdzonej różnicy, czyli w wysokości 15073,95zł. Dla UPO różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną ,a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 327,69%. Ponieważ także w przypadku płatności UPO różnica przekroczyła 50%, na podstawie art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 płatność nie została przyznana a ponadto na producenta zostały nałożone sankcje w wysokości 20963,05zł. Należy stwierdzić, że odmowa płatności i nałożenie sankcji nastąpiły na podstawie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa i należy je uznać za zasadne. W świetle powyższego organ II instancji nie stwierdził uchybień formalnych ani merytorycznych w procesie wydawania zaskarżonej decyzji i w związku z powyższym orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W skardze do Sądu na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] 2005 roku, nr [...] skarżąca wniosła o jej uchylenie . Zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 z dnia 17 maja 1999 roku ich nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie przepisu art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu swoich twierdzeń skarżąca powołała się na stan faktyczny , a zwłaszcza zawartą w dniu [...] 2003 r. umowę dzierżawy oraz pismo z dnia [...] 2004 r., w którym poinformowała dzierżawców Michała i Elwirę Z., iż składa wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich odnośnie wszystkich stanowiących jej własność gruntów będących w dzierżawie na czas określony do dnia [...] 2004 roku. W tym miejscu skarżąca powołała się na treść notatki służbowej z dnia [...] 2004r. sporządzonej przez pracownika ARlMR . Skarżąca podniosła, że zgodnie z treścią art. 698 § l k. c. dzierżawca nie może oddawać osobie trzeciej gruntów w pod dzierżawę bez zgody wydzierżawiającego, a w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Skarżąca powołując się na przepisy prawa wspólnotowego, stwierdziła, iż żadne z rozporządzeń Komisji (WE) i rozporządzenie Rady (WE), przywołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, nie zawierają przepisu, mocą, którego właściciel, który wydzierżawił gospodarstwo rolne innemu rolnikowi, pozbawiony byłby możliwości wystąpienia z wnioskiem o przyznanie dopłat bezpośrednich. Nadto, żadne z tych rozporządzeń nie zawierają odesłania, czy też upoważnienia dla Państwa Członkowskiego, ażeby kwestia ta mogła znaleźć uregulowanie wewnętrzne w danym Państwie. W związku z powyższym błędnym jest stosowanie z jednej strony definicji zawartej w art. 2 ust. l i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, do ustalenia zaistnienia przesłanek sankcji, przewidzianej wart. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 roku rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, zważywszy na odmienną definicję uprawnionego beneficjenta zawartą w treści przepisów rozporządzeń i jednocześnie zważywszy na brak odesłania, czy też upoważnienia dla Państwa Członkowskiego do wewnętrznej regulacji tej kwestii. Powyższe w pełni uzasadnia drugi z zarzutów skargi. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej wraz z argumentacją zawarta w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył ,co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153 , poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie przede wszystkim należało określić, co jest przedmiotem postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Otóż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice niniejszej sprawy zostały natomiast określone przez fakt złożenia wniosku w niniejszej sprawie przez Mirosławę G. i wydania w związku z tym decyzji organów administracji adresowanych Skarżącej. W związku z powyższym należy stwierdzić, że celem postępowania sądowego w niniejszej sprawie było wyłącznie zbadanie legalności, tj. zgodności z prawem tych decyzji. Ustawa z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.), w oparciu o którą rozstrzygano w postępowaniu administracyjnym, w art. 2 ust. 1 stanowi, że osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej w ustawie "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Dalsze przepisy ustanawiają kolejne przesłanki przyznania dopłaty, nieistotne przy rozstrzyganiu legalności decyzji w niniejszej sprawie i dlatego nie będą tu przytaczane i analizowane. To co istotne w niniejszej sprawie, a wskazane w cytowanym przepisie, to kwestia, czy skarżąca była posiadaczem przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Ponieważ wskazana ustawa z 18 grudnia 2003 r. nie zawiera definicji terminu "posiadacz" - należało w ramach obowiązującego systemu prawnego sięgnąć do ustawy Kodeks cywilny. W ustawie tej ustawodawca w Księdze drugiej: Własność i inne prawa rzeczowe w art. 336-352 reguluje problematykę posiadania. Odnosząc się do tych przepisów należy zwrócić uwagę, że ustawodawca odróżnia terminy "posiadanie" (art. 336) i "dzierżenie" (art. 338) stanowiąc, że kto rzeczą faktycznie włada za kogo innego jest dzierżycielem. Odnosząc wskazane przepisy Kodeksu cywilnego do niniejszej sprawy, należy zauważyć, że z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie i w postępowaniu sądowym wynika, że posiadaczem działek nie była skarżąca, lecz dzierżawcy, gdyż to oni w chwili składania wniosku fizycznie władali spornymi gruntami. Skoro więc z jednoznacznych ustaleń wynika niezbicie, że skarżąca nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i w/w ustawy z 18. grudnia 2003 r. - to zasadnie uznano w postępowaniu administracyjnym, iż brak przesłanek z art. 2 ust. 1 ustawy z 19.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych uzasadniających przyznanie jej przedmiotowej dopłaty . Zarzuty dotyczące poddzierżawienia gruntów przez dzierżawców nie mają znaczenia w niniejsze sprawie, gdyż ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych daje uprawnienie ubiegania się o przyznanie płatności tylko posiadaczowi gospodarstwa rolnego, a nie właścicielowi tego gospodarstwa. Nieuzasadnione są również zarzuty zawarte w skardze dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych określa warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych określonych przepisami Unii Europejskiej , zwanych dalej "płatnościami". Przepisami Unii Europejskiej w powyższym zakresie są Rozporządzenia: - Rady (WE) nr 1259/1999 z dnia 17 maja 1999 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej, - Rady nr 1244/2001 z dnia 19 czerwca 2001 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1259/1999 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej, - Komisji (WE) nr 1/2002 z dnia 28 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 z dnia 17 maja 1999 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej. Ustawa wprowadza rozwiązania prawne i organizacyjne związane z systemem jednolitej płatności obszarowej, który został opisany w Traktacie Akcesyjnym. Zgodnie z postanowieniem art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, rozporządzenia unijne obowiązują w całości i są stosowane bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich. W związku z powyższym w ustawie zawarto przepisy, do wydania których zostały upoważnione państwa członkowskie w cytowanych wyżej rozporządzeniach UE. Należy stwierdzić, że odmowa płatności i nałożenie sankcji nastąpiły na podstawie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa i należy je uznać za zasadne. Wydając więc zaskarżoną decyzję nie naruszono prawa i dlatego mocą art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalono. .