II SA/Bd 75/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. B. W. pismem z dnia [...] r. wystąpiła do Burmistrza Miasta B. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu nr 3 z funkcji mieszkaniowej na funkcję usługową - zlokalizowanego w budynku mieszkaniowym wielorodzinnym na terenie działki nr 679/5 położonej przy ul. M. w B. Jednocześnie złożyła wniosek do Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. w sprawie uzgodnienia lokalizacji 2 stopni schodów do adoptowanego lokalu. Decyzją znak: [...] z dnia [....]r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. wyraził zgodę na lokalizację schodów. W dniu 25 lipca 2007r. Burmistrz Miasta B. wystąpił do Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania ww lokalu. W dniu [...]r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. postanowieniem znak: [...] uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy, wskazując jednocześnie, że lokalizacja schodów zewnętrznych została uzgodniona decyzją znak: [...] z dnia [...]r. Burmistrz Miasta B. znając treść ww aktów administracyjnych Zarządu Dróg Wojewódzkich, decyzją z dnia [...]r., znak: [...] ustalił B. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu nr 3 z funkcji mieszkaniowej na funkcję usługową - zlokalizowanego w budynku mieszkaniowym wielorodzinnym na terenie działki nr 679/5 położonej przy ul. M. w B. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...]r., B. W. wniosła odwołanie zarzucając zaskarżonej decyzji wydanie jej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniesionego odwołania skarżąca podnosi, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany stanowiskiem organu współdziałającego i nie może we własnym zakresie dowolnie oceniać zasadności tego stanowiska. Ponadto strona skarżąca podnosi, iż art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przewidujący wydanie zezwolenia stanowi lex specialis w stosunku do art. 106 § 5 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...]r., nr [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późno zm.), § 3 i § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W swym uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przepis art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje możliwość zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Dalej stwierdziło, że uregulowanie zawarte w przepisie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będące uszczegółowieniem powyższej regulacji w stosunku do innych inwestycji, niż inwestycje celu publicznego stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Powyższą decyzję wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po odpowiednich uzgodnieniach przewidzianych przepisami prawa. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa wart. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe uregulowanie wynika z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpatrywanej sprawie wniosek strony, spowodował wszczęcie postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Organ administracji publicznej pierwszej instancji działając na podstawie przepisu art. 61 § 4 kpa, zawiadomił strony o wszczętym postępowaniu administracyjnym. Dalej organ podał, że projekt decyzji w niniejszej sprawie został na podstawie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniony w trybie art. 106 kpa z właściwym zarządcą drogi Zarządem Dróg Wojewódzkich w B. - postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...]. Organ II instancji odnosząc się do zarzutów skarżącej, stwierdził, że są one bezzasadne i nie mają znaczenia dla merytorycznego załatwienia niniejszej sprawy na tym etapie postępowania. Wskazał, iż w świetle ustalonego orzecznictwa sądu administracyjnego pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, "decyzja w sprawie ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym etapem w czynnościach administracyjnych zmierzających do realizacji inwestycji w przypadkach, kiedy Prawo budowlane tak stanowi. Można zatem decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nazwać promesą otwierającą drogę do uzyskania pozwolenia na budowę" (wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000 r. sygn. akt II SAlGd, pub!. LEX 46458). Organ odwoławczy stwierdził, że czym innym jest decyzja wydana przez właściwego zarządcę drogi na podstawie przepisów art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych, o zezwoleniu na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami. Przeprowadzone postępowania są postępowaniami odrębnymi. Organ II instancji podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o zajęciu pasa wydawane są w niezależnych postępowaniach, pomiędzy którymi nie zachodzi element wykluczenia czy sprzeczności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję B. W. wniosła o jej uchylenie wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych. Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu odwoławczego, że postępowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy i wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, są postępowaniami odrębnymi, nie mającymi związku ze sobą w rozpatrywanej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych wart. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ustalenia faktyczne dokonane przez organ nie budzą kontrowersji. Decyzja organu odwoławczego podjęta została po prawidłowo przeprowadzonej analizie materiału dowodowego, a dokonana ocena prawna stanu faktycznego jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Przedmiotowa decyzja została wydana w oparcIu o art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast zgodnie z art. 60 ust. 1 ww ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa wart. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z tymi przepisami Burmistrz Miasta B. wystąpił do Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu nr 3 z funkcji mieszkaniowej na funkcję usługową - zlokalizowanego w budynku mieszkaniowym wielorodzinnym na terenie działki nr 679/5 położonej przy ul. M. w B. Zaś Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. wydał postanowienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz ust. 5 wyżej cyt. ustawy, w którym uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla ww inwestycji. W międzyczasie Zarząd Dróg Wojewódzkich wydał decyzję na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 z późno zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004r. nr 140, poz. 1481), na podstawie której określił lokalizację 2 stopni schodów do adoptowanego lokalu mieszkalnego na lokal handlowy. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o zajęciu pasa wydawane są w niezależnych postępowaniach, pomiędzy którymi nie zachodzi element wykluczenia czy sprzeczności. Jest to spowodowane tym, że postępowanie o zajęcie pasa toczyło się tylko i wyłącznie pomiędzy skarżącą a Zarządem Dróg Wojewódzkich w B. ponadto inny był przedmiot sprawy aniżeli w postępowaniu o warunkach zabudowy. Inna była również podstawa prawna wydanej decyzji stanowił ją bowiem art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. W decyzji tej, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. W przypadku zaś postępowania o warunkach zabudowy Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. uczestniczył w postępowaniu, jednakże na zupełnie innych zasadach przewidzianych wart. 53 ust. 4 pkt 9 oraz ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niż o zajęcie pasa drogowego. Ustęp 5 art. 53 ww ustawy przewiduje bowiem, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4 pkt 9 art. 53 dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W takim też trybie zostało wydane postanowienie przez Zarząd Dróg Wojewódzkich. W piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że komentowany przepis reguluje zasady tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Przepis art. 106 kpa nie stanowi podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Komentowany przepis określa jedynie zasady i tryb współdziałania, czyli dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych współdziałania z uwzględnieniem jednakże pierwszeństwa przepisów szczególnych ustanawiających inne reguły i zasady współdziałania. Przepis art. 106 § 1 k.p.a. dotyczy jedynie sytuacji "typowej", w której wydanie decyzji zależy od opinii lub stanowiska innego organu, wyrażanych w niedecyzyjnej formie rozstrzygnięcia administracyjnego. Stanowisko innego organu wyrażone w jego postanowieniu ma wówczas cechy dokumentu zawierającego opinię lub konsultację specjalistyczną co do warunków lub następstw decyzji administracyjnej, a zatem ogranicza się do sfery czynników kształtujących motywację organu mającego kompetencję rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Przepis art. 106 ma zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji należy do wyłącznej kompetencji organu administracji publicznej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma ustawową kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, przy czym stanowisko to nie jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji. Organ współdziałający w podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy nie staje się przez to stroną postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków. Sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć wyłącznie w sensie procesowym, tzn. że stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji w tym sensie, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zwrot powyższy nie może być natomiast odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową (materialną) decyzji administracyjnej od stanowiska innego organu czy też związanie organu wydającego decyzję treścią stanowiska, bowiem stanowisko to nie jest wiążące dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Dlatego też Wojewódzki Zarząd Dróg miał podstawy do wypowiedzenia swojego stanowiska w formie postanowienia. Ponadto należy zauważyć, że za możliwością wypowiadania się przez ten sam organ w postępowaniu opiniuJącym decyzję o warunkach zabudowy oraz w postępowaniu "lokalizacyjnym" prowadzonym na podstawie art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy o drogach publicznych przemawiają różne cele, których realizacji one służą. W postępowaniu o warunkach zabudowy, oceniana jest bowiem możliwość realizacji konkretnego przedsięwzięcia z punktu widzenia przepisów o planowaniu przestrzennym. Natomiast w postępowaniu w przedmiocie zgody na lokalizację przedsięwzięcia w pasie drogowym brane są pod uwagę względy bezpieczeństwa publicznego oraz możliwość pogodzenia propowanego rozwiązania z wymaganiami wynikającymi z istniejących rozwiązań komunikacyjnych. Dlatego też należy stwierdzić, iż w rozpatrywanym przypadku nie było przeciwwskazań do prowadzenia dwóch opisanych wyżej postępowań. W sposób ostateczny, całościowy warunki realizacji przedsięwzięcia będą bowiem określone w pozwoleniu na budowę. Ze względu na to, iż kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, w związku z czym na postawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.