II SA/Bd 753/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi I. W., W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] października 2011 r. Nr GMK[...] Prezydent Miasta [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego I. i W. W. w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] działka nr [...], oraz ustalił opłatę za przekształcenie, po zastosowaniu 90% bonifikaty, w kwocie [...] zł. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. I. i W. W. wnieśli o zmianę ww. decyzji w trybie art. 155 Kpa w zakresie kosztów, jakie zostały określone w decyzji; w zakresie przekształcenia nie wnieśli o żadne zmiany. Na podstawie art. 155 Kpa decyzją z [...] kwietnia 2012 r. znak [...], Prezydent Miasta [...], odmówił zmiany pkt 2 i 3 ww. decyzji z dnia [...] października 2011 r., wskazując, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jak również uiszczenie opłaty z zastosowaniem 90% bonifikaty nastąpiło na wyraźny wniosek zainteresowanych. Wg organu przeprowadzone postępowanie nie daje podstaw do uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji. Uwzględnienie wniosku byłoby sprzeczne z przepisami ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w myśl której, osoba, na rzecz której przekształcono prawo użytkowania wieczystego w prawo własności jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu przekształcenia. Stąd też nastąpiłoby naruszenie interesu społecznego. I. i W. W. wnieśli odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i zobowiązanie Prezydenta [...] do naprawienia szkody prawnej i materialnej, do której Prezydent [...] doprowadził. Przedstawili stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z [...] października 2011 r. twierdząc, że naruszono prawo administracyjne i konstytucyjne, a nadto określili wielkość szkody materialnej i prawnej spowodowanej naruszeniem prawa, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które związane jest wyłącznie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, może - wg skarżących - oprzeć swoje stanowisko na art. 416, 417 i 4171 Kc. Decyzją z [...] czerwca 2012 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1pkt 1 Kpa SKO w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wywodząc, że odwołanie nie jest uzasadnione, bowiem nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 155 Kpa dlatego, że między złożeniem wniosku o zmianę decyzji a dniem wydania decyzji przez organ I instancji stan prawny uległ zmianie i obwiązujące przepisy nie dają podstaw do dokonania nieodpłatnego przekształcenia wieczystego użytkowania w prawo własności. SKO wskazało także, że pozostaje poza jego właściwością orzekanie o naprawieniu szkody. Na powyższą decyzję W. i I. W. wnieśli skargę, domagając się uchylenia obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta [...]. Wg skarżących zaskarżona decyzja jest wadliwa i SKO nie dostrzegło rażącego naruszenia Kpa przez organ I instancji i doszło do niewłaściwej oceny prawnej. Decyzja Prezydenta [...] z [...] października 2011 r. "jest konsekwencją wyrafinowanego i patologicznego cwaniactwa administracyjnego ... a SKO to na to pozwala" a art. 155 Kpa daje możliwość korygowania nie do końca sprawiedliwych rozwiązań zawartych w wydanych decyzjach. Odpowiadając na skargę organ wniósł o oddalenie skargi odwołując się do argumentacji z uzasadnienia swojej decyzji stwierdzając, że skarżący nie wniósł żadnych nowych okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, i że nie znajduje podstaw do uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po myśli przepisu art. 134 § 1 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co należy szczególnie zaakcentować właśnie w niniejszej sprawie z uwagi na obszerne wywody skargi dotyczące - zdaniem skarżących - niewłaściwej pracy organu. I dlatego warto w tym miejscu wskazać, że wniosek skarżących z [...] stycznia 2012 r. dotyczył wyłącznie zmiany w trybie art. 155 Kpa ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2011 r. w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] - punktach 2 i 3. Powyższa decyzja uwzględniła pozytywnie w całości wniosek obojga skarżących, precyzyjnie wyrażony pismem z [...] stycznia 2012 r. Przedmiotem niniejszej sprawy było więc wyłącznie rozpoznanie wniosku o zmianę w trybie art. 155 Kpa decyzji ostatecznej w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wydanej w oparciu o ustawę z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przywołany przepis art. 155 Kpa, mający być podstawą zmiany decyzji stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W orzeczeniach sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażono pogląd, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie powołanego art. 155 Kpa nie wiąże się z oceną tej decyzji jako nieprawidłowej i tryb ten nie jest przewidziany dla sanowania kwalifikowanych wadliwości decyzji. Wskazywano także, że dla zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa niezbędnie jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zamianę decyzji, i wreszcie brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczegółowych, czyli stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. Organ zmieniając ostateczną decyzję na korzystniejszą dla strony, nie może rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny z prawem. Zmiana decyzji może zostać dokonana w oparciu o art. 155 Kpa w odniesieniu do decyzji niewadliwej lub dotkniętej wadami niekwalifikowanymi, tj. niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności a decyzja wydawana w trybie art. 155 Kpa ma charakter uznaniowy. Postępowanie prowadzone w trybie tego przepisu jest samodzielnym postępowaniem. Jego celem nie jest - co należy szczególnie mocno podkreślić- ponowne merytoryczne rozstrzygniecie sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją mającej walor ostateczności, tj. decyzją której dotyczy wniosek o zmianę. W postępowaniu tym należy badać czy wystąpiły formalne przesłanki warunkujące zastosowanie tej instytucji, tj. czy decyzja na mocy której strona nabyła prawo jest ostateczna, czy jest zgoda strony na jej zmianę a ponadto, czy jej zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Analizując akta sprawy należy zauważyć, że wniosek skarżących z [...] stycznia 2012 r. o zmianę decyzji dotyczy decyzji, która stała się ostateczna z dniem [...] października 2011 r. oraz że pomiędzy wydaniem decyzji z [...] października 2011 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a złożeniem wniosku o zmianę tej decyzji i wydaniem zaskarżonej decyzji, stan prawny uległ istotnym zmianom w wyniku nowelizacji obowiązującej od 9 października 2011 r. dokonanej ustawą z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), która dostosowała przepisy ustawy w oparciu o którą wydano decyzję z 4 października 2011 r. tj. ustawę z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt K 9/08. Uchylono bowiem art. 4 ust. 8 i zmodyfikowano odpowiednio ust. 9 ustawy z 29 lipca 2005 r.. W świetle znowelizowanych przepisów udzielenie bonifikaty nie jest już jak poprzednio obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej a przepis, który stanowił podstawę zastosowania w odniesieniu do skarżących bonifikaty w wysokości 90% tj. ust. 8 art. 4 ustawy utracił swą moc obowiązującą. W aktualnym stanie prawnym przyznanie bonifikaty przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez jednostkę samorządu terytorialnego ma charakter uznaniowy. Oznacza to więc, że w niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość stanu prawnego obowiązującego w chwili, gdy zapadła decyzja z [...] października 2011 r. z tym, jaki obowiązuje obecnie. Co więcej postulowanej zmianie decyzji sprzeciwia się przepis art. 4 ust. 1 i 2 - obwiązującej i mającej zastosowanie do dokonanego przekształcenia ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wskazane przepisy stanowią, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. W decyzji, o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, z późn. zm.). Z kolei ustalenie opłaty z odpowiednim odesłaniami do stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że opłata ta wynika z ustalonej wartości nieruchomości pomniejszonej o kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości a dalsze przepisy art. 4 tej ustawy w ust. 7, 9, 11 a, i 12 określają możliwe do uzyskania (fakultatywnie przyznawane) bonifikaty, obniżające wysokość opłaty z tytułu przekształcenia. Udzielenie bonifikaty nie może jednak prowadzić do zwolnienia od tej opłaty albowiem przypadki nieodpłatnego przekształcenia ustawodawca określił wyłącznie w art. 5 tej ustawy. Stanowią one wyjątek od zasady odpłatności. Zastosowanie bonifikaty w opłacie w wysokości 100 % stanowiłoby więc niechybnie niedopuszczalne obejścia przywołanego przepisu ustawy, a przecież jak wskazano powyżej dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa nie może prowadzić do stanu niezgodnego z prawem. Należy więc podzielić w całej rozciągłości stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż nie można dokonać zmiany decyzji z [...] października 2011 r. w żądany przez skarżących sposób, z tego względu, że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do dokonania nieodpłatnego przekształcenia prawa na rzecz skarżących się stron, jak też do udzielenia żądanej we wniosku o zmianę decyzji bonifikaty w opłacie. Wnioskowana zmiana nie posiada oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Skoro więc nie została spełniona którakolwiek z przesłanek wskazanych treścią przywołanego powyżej art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) a także wobec braku przesłanki z art. 145 § 1 ust. 2 ww. ustawy - należało po myśli art. 151 tej ustawy skargę oddalić. I dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku.