II SA/Bd 753/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę. Zaskarżonym postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Nr [...] z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] lipca 2018 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej: "PINB", "organ I instancji") wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym Ś. – M. bez wymaganego zgłoszenia. W wyniku oględzin w/w działki, przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2018 r., ustalono, iż znajduje się tam między innymi budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, wymiarach zewnętrznych bryły głównej w rzucie poziomym 5,60 m x 3,64 m i wysokości przy okapie od strony wejścia – 2,1 m. Budynek ten zlokalizowany został w odległości od ogrodzenia z działkami sąsiednimi: 1.20 m (bokiem dłuższym) i 2,86 m (bokiem krótszym). W toku postępowania organ I instancji ustalił, że współwłaścicielami działki są P. K. – K. i A. K.. Za strony postępowania uznani zostali również E. K. i S. K.. Organ I instancji ustalił bowiem, że byli oni inwestorami. Decyzją z [...] listopada 2018r. PINB nakazał E. i S. K. wykonać rozbiórkę budynku gospodarczego zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego (dalej "WINB" lub "organ odwoławczy"), na skutek rozpoznania wniesionego odwołania, decyzją z [...] lutego 2019r. uchylił powyższą decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego celem rozważenia możliwości zalegalizowania budynku będącego przedmiotem postępowania. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na adresatów zaskarżonej decyzji podkreślając, że nie posiadają oni prawa własności do działki. Przy ponownym rozpoznaniu organ I instancji przeprowadził dowód z Projektu zagospodarowania terenu działek nr [...] w Ś. zatwierdzony decyzją Starosty Ś. z [...] marca 2008 r. dla inwestora J. K., z którego wynika, że projekt ten przewidywał tylko usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przyłącza poszczególnych instalacji, chodników oraz dojazdy. Postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2019 r. PINB, działając na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na A. K. i P. K. – K. obowiązek przedłożenia w terminie do [...] października 2019r.: odpowiednich szkiców lub rysunków wybudowanego obiektu – tj. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowanego, projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia Burmistrza Ś. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że zgodnie z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z [...] maja 2006 r. na terenie obejmującym działkę nr [...] dopuszcza się zabudowę garażowo – gospodarczą również przy granicy z działką (co należy rozumieć jako możliwość zbliżenia ściany budynku do granicy z sąsiednią działką w odległości 1.5 m do 3 m). Organ I instancji przyjął również, że obiekt nie wykazuje naruszeń przepisów, w tym techniczno – budowlanych w zakresie uniemożliwiającym do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżący, działający poprzez pełnomocników: E. K. i S. K., przedstawił okoliczności wskazujące jego zdaniem na nieprawidłowości w działaniu inspektorów nadzoru budowlanego. Wskazał, że PINB już w 2012 r. i 2013 r. przeprowadzał oględziny budynków zlokalizowanych na działce nr [...] oraz kontrolę zgodności budynku mieszkalnego z pozwoleniem na budowę nr [...]. Skarżący wskazał też na toczące postępowania karne dotyczące nieprawidłowości w dokumentacji związanej z budową budynku mieszkalnego, które zakończyły się wydaniem postanowień o ich umorzeniu. W przekonaniu skarżącego postępowania te (kontrolne i karne) obejmowało również badanie projektu zagospodarowania terenu działek nr [...] – a zatem brak było podstaw do podejmowania przez inspektorów nadzoru budowlanego działań zmierzających do oceny legalności budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce [...] W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia WINB wydał zaskarżone postanowienie opisane na wstępie. W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i odpowiada przepisom prawa. Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Budowa w/w obiektów wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Zgłoszenia wymagała również budowa wiaty, która początkowo była usytuowana na działce, a następnie rozbudowana. Organ odwoławczy przyjął, że ostateczny kształt budynek gospodarczy uzyskał w 2016 r. Wobec braku jednak zgłoszenia zamiaru budowy tego budynku właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, PINB zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że istnieją podstawy do zastosowania procedury naprawczej albowiem zapisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwale Rady M. Ś. z [...] maja 2006 r.) zezwalają na lokalizację zabudowy garażowo – gospodarczej przy granicach działki budowlanej z budynkiem mieszkalnym, a lokalizacja budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania spełnia wymagania co do oddalenia ściany budynku od granicy z działkami sąsiednimi. Odnosząc się do zarzutu zażalenia dotyczącego ustalonej przez organ I instancji daty budowy budynku WINB wyjaśnił, że według oświadczeń E. K. i S. K. wiosną 2009 r. powstała wiata, która była systematycznie rozbudowywana do 2016 r. i obecnie obiekt posiada zakotwione w gruncie słupy wsporcze, ściany, dach, okna i drzwi. W tej sytuacji zarzut dotyczący powstania obiektu wcześniej jako wiaty nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia. WINB podkreślił również że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują "przedawnienia" sprawy dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowalnych. Organ odwoławczy stwierdzając bezzasadność zarzutów odwołania podkreślił, że pozwolenie na budowę udzielone decyzją Starosty Ś. decyzją nr [...], jak i zgłoszenie zakończenia budowy budynku mieszkalnego nie obejmowało budowy budynku gospodarczego. Okoliczność zaś, że organ nadzoru budowalnego nie podjął wcześniej czynności kontrolnych wobec budynku gospodarczego (podczas kontroli wykonania instalacji gazowej w budynku gospodarczym i wystąpienia ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego przy wznoszeniu budynku mieszkalnego) nie może wpływać na aktualnie toczące się postępowanie. Za nie mające znaczenia dla sprawy WINB uznał również powoływanie się przez skarżącego na wyniki postępowań karnych. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący powtórzył zasadnicze zarzuty sformułowane w zażaleniu na rozstrzygnięcie organu I instancji. Dodatkowo wskazał na dalsze nieprawidłowości w działaniach podejmowanych przez inspektorów organu I instancji. Wskazał na postanowienie Prokuratury Rejonowej w Ś. z [...] czerwca 2019 r. potwierdzające winę inspektorów polegającą na niedopełnieniu obowiązków w związku z wydaniem pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji stanowił przepis art. 49 b ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (D. U. z 2018r., poz. 1202 – dalej powoływanej jako "P.b."), obowiązujący w czasie wdrożenia postępowania legalizacyjnego, co prawidłowo przyjęły organy obu instancji. Zgodnie z treścią art. 49 b ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2). Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z treścią art. 28 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. (w treści obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. w dniu [...] lipca 2018 r.), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczego o powierzchni do 35 m2, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., wymagała więc zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Obowiązek zgłoszenia obejmujący budynek gospodarczy, a także wiatę wolnostojącą o powierzchni zabudowy do 25 m2 obowiązywało również w latach 2006 – 2016. Zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b., zgłoszenia (o którym mowa w ust. 1), należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Trafnie wskazały zatem organy, że przedmiotowa budowa budynku gospodarczego o wymiarach 5,60 m x 3,64 m wymagała zgłoszenia. Skarżący nie przedstawił dokumentacji na wykazanie, że budynek w aktualnym kształcie powstał legalnie, a w organach administracji architektoniczno-budowlanej brak jest dokumentacji w tym zakresie (pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy). Natomiast zarówno skarżący, jak i jego pełnomocnik – matka E. K., przyznali, że rozbudowali wcześniej istniejącą wolnostojącą wiatę, a prace budowlane zostały zakończone w 2016 r. (E. K. przesłuchana w dniu [...] października 2018 r. w charakterze świadka zeznała, że " ostatecznie zabudowano wiatę w 2016 r." – protokół przesłuchania - k. 74 akt adm. WINB) Stąd należy przyjąć, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną dotyczącą kontrolowanego obiektu budowlanego – budynku gospodarczego. Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie, w 2009 r., ówcześnie postawiony obiekt budowlany (wiata) odbiegał w swojej konstrukcji i wyglądzie od aktualnego, a te zmiany świadczą, że zakres robót budowlanych, który doprowadził do powstania budynku gospodarczego należy zakwalifikować jako rozbudowę. Jednak zarówno budowa wiaty, jak i jej rozbudowa (która doprowadziła do powstania wolnostojącego zadaszonego budynku gospodarczego) wymagały zgłoszenia ze strony inwestora. Dlatego zastosowano prawidłowy tryb postępowania legalizacyjnego z art. 49b P.b. W tym miejscu należy wskazać na treść art. 3 pkt 6 P.b., z którego wynika, że pod pojęciem "budowa" ustawa rozumie wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu, z prawidłowych ustaleń organów poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że skarżący samowolnie dokonał budowy budynku gospodarczego. Odnośnie daty wykonanych robót budowlanych, Sąd za właściwe uznaje ustalenia organu odwoławczego, poczynione na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż budowa spornego budynku zrealizowana została w okresie od 2009 r. do sierpnia 2016 r. Wdrożenie procedury legalizacyjnej wobec robót budowlanych, podlegających reżimowi zgłoszenia we właściwym organie, wymaga wstępnej oceny zgodności samowolnie zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Podstawowym bowiem warunkiem doprowadzenia do stanu zgodności z prawem jest stwierdzenie, iż określony obiekt budowlany może istnieć na danym terenie i sytuacja taka odpowiada wymaganiom istniejącego ładu przestrzennego. Negatywna ocena w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w zakresie ogólnej zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, będzie skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanego ganku. Natomiast pozytywna ocena przedłożonych dokumentów będzie podstawą do wdrożenia kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego - nałożenia na inwestora opłaty legalizacyjnej, uiszczenie której warunkować będzie legalizację samowoli budowlanej. Wymaga podkreślenia, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana, to organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wdrożenia postępowania legalizacyjnego, którego pierwszym etapem jest wydanie postanowienia na podstawie art. 49b ust. 2 pkt 1-3 P.b. w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych w tym przepisie dokumentów. Ustawa Prawo budowlane nie przewiduje żadnego odstępstwa od katalogu dokumentów, których przedłożenie warunkuje zalegalizowanie samowoli budowlanej. W tym zakresie organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodnym uznaniem. Jednak istotne jest, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma prawnej możliwości legalizacji robót budowlanych w sytuacji, kiedy inwestor nie wykonuje obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Inwestor, nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów, uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dostrzegł w kontrolowanym postępowaniu naruszenia bezwzględnie obowiązujących reguł dowodowych lub innych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wpływającym na legalność zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu, ustalony w sprawie stan faktyczny jest dostateczny i wystarczający dla wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje także kwestia legalności budynku mieszkalnego (istnienia ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego) wzniesionego na tej samej nieruchomości. Okoliczność ta może być (i była) przedmiotem badania w odrębnym postępowaniu, w którym właściwe organy nie będą badać (nie badały) legalności budynku gospodarczego. Brak jest przy tym podstaw do uzależniania wyniku postępowania w sprawie legalności budynku gospodarczego od wyników postępowania dotyczącego budynku mieszkalnego. Jednocześnie Sąd stwierdza, że wskazywane w skardze okoliczności dotyczące ewentualnych nieprawidłowości pracowników organu I instancji w wykonywaniu swoich obowiązków służbowych mogą być przedmiotem innego postępowania zainicjowanego przez skarżącego (karnego czy dyscyplinarnego). Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.