II SA/Bd 754/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi A. K. i Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. K. i Z. K. solidarnie kwotę 334 (trzysta trzydzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zwraca A. K. i Z. K. solidarnie ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] 2018 r. Wojewoda [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] 2017 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej własnej decyzji z [...] 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę magazynu płodów rolnych w miejscowości P. K. na działce o nr. ew. [...] (wydanej na rzecz W. i M. K.). Zaskarżona decyzji wydana została w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskami z [...] 2017 r. oraz z [...] 2017 r. Z. K. i A. K. wnieśli o wznowienie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę magazyn płodów rolnych na działce nr ew. [...] z powołaniem się na przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a. W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazywali na pominięcie ich jako stron w tym postępowaniu. Wnioskodawcy złożyli jednocześnie oświadczenia, że o decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i o wydaniu pozwolenia na budowę dowiedzieli się [...] 2017 r. (wnioskodawcy w oświadczeniu opisali okoliczności pozyskania informacji). Postanowieniem z [...] 2017 r. Starosta R. wszczął postępowanie wznowieniowe, a po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał decyzję w dniu [...] 2017 r. odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej objętej wnioskiem. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że A. i Z. K. nie przysługiwał status strony w postępowaniu, którego przedmiotem było udzielenie pozwolenia na budowę magazynu płodów rolnych na sąsiedniej działce. W tej części uzasadnienia organ I instancji uznał, że obszar oddziaływania inwestycji zamykał się w granicach działki inwestycyjnej, a w wyniku realizacji inwestycji nie mogło dojść do naruszenia interesów osób trzecich w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych. W ocenie organu dolegliwości spowodowane realizacją inwestycji – takie jak ewentualny hałas, zapachy, czas aktywności pracy – nie mogą być zakwalifikowane jako naruszające uzasadniony interes osób trzecich. W konsekwencji organ uznał, że planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na nieruchomość A. i Z. K., nie ograniczy możliwości jej zagospodarowania. Jednocześnie organ I instancji dokonał oceny prawidłowości wydania decyzji objętej wnioskiem wznowieniowym pod kątem zgodności lokalizacji planowanej inwestycji i zachowania warunków ochrony przeciwpożarowej - z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12, 13 i 60 tego rozporządzenia). Organ I instancji stwierdził ponadto, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie naruszyło przepisów art. 32 ust. 4 oraz art. 35 Prawa budowlanego. Projekt zagospodarowania terenu został sprawdzony pod względem zgodności z przepisami – w tym przepisami techniczno-budowlanymi, przedstawiony przez inwestorów projekt był kompletny, posiadał wszelkie wymagane opinie i pozwolenia, zawierał informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Planowana inwestycja była możliwa do realizacji na terenie wskazanym we wniosku inwestora, spełniała wszystkie warunki nałożone na inwestora przepisami obowiązującego prawa i w tej sytuacji nie było podstaw do odmówienia inwestorowi wydania pozwolenia na budowę. Ostatecznie organ I instancji przyjął, że A. i Z. K. nie mieli w toku prowadzonego postępowania indywidualnego interesu prawnego i tym samym prawidłowo nie zostali uznani na stronę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Organ nie znalazł zatem podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji dochodząc do przekonania o jej zgodności z przepisami prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i Z. K. podnieśli zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Ponadto zarzucili wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem art. 35 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zwracali uwagę, że budynek objęty decyzją o pozwoleniu na budowę ma charakter rolniczy. Organy nie przeprowadziły dowodów celem wyjaśnienia charakteru terenu, na którym lokalizowano projektowany budynek, a w sposób nieuprawniony Starosta R. w decyzji objętej wnioskiem wznowieniowym przyjmował, że otoczenie planowanej inwestycji nosi cechy zabudowy zagrodowej, gdy tymczasem działki sąsiednie zabudowane są budynkami mieszkalnymi (zabudową mieszkalna jednorodzinną). Skarżący podnieśli również, że należący do nich budynek, bezpośrednio sąsiadujący z działką inwestycyjną (ze ścianą usytuowaną na granicy tej działki) został zacieniony wskutek zrealizowania inwestycji. W ocenie A. i Z. K. organy nie wzięły pod uwagę zlokalizowania budynku magazynowego z naruszeniem § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie odwołujących budynek ten jako budynek o charakterze gospodarczym powinien być usytuowany w odległości 8 m od ściany budynku do nich należącego. Odwołujący wyrazili także pogląd, że budynek magazynowy z uwagi na jego rozmiary powinien być zaliczony do przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko, a uniemożliwienie im zgłoszenia tych zastrzeżeń w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę było wynikiem celowego działania organów. W rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję, po uprzednim przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania celem poczynienia ustaleń w zakresie ewentualnego naruszenia przepisu § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., pozyskania od inwestora "linijki słońca" dotyczącej wymaganego czasu nasłonecznienia pomieszczeń wchodzących w skład budynku należącego do odwołujących oraz analizy przesłaniania tego budynku (§ 13 w/w rozporządzenia). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II Instancji wskazał, że Starosta R. prawidłowo przeprowadził postępowanie z zachowaniem zasad wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. Prawidłowo ustalił obszar oddziaływania planowanej inwestycji w granicy działki inwestycyjnej z uwzględnieniem ustaleń odnoszących się do warunków technicznych posadowienia budynku gospodarczego (z zachowaniem wymogów określonych w § 12, § 271-273 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Skoro działka odwołujących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę to trafnie organ I instancji przyjął, że nie mogli oni zostać uznani za stronę tego postępowania. W skardze od powyższej decyzji A. i Z. małżonkowie K. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji lub o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, a ponadto wnieśli o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z [...] 2017 r. – w tym zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (poprzez nie przyznanie im statusu strony), § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych (poprzez pominięcie charakteru rolniczego budynku magazynowego). Skarżący zarzucili również organowi II instancji brak odniesienia się do wszystkich zarzutów formułowanych w odwołaniu – w tym pominięcie wyjaśnienia dlaczego w zabudowie mieszkalnej dopuszczono budowę obiektu nie związanego z zabudową jednorodzinną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (magazynu płodów rolnych) - w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r., poz.1332 ze zm. – dalej zwanej "P.bud."). W związku z tym, czy skarżący powinni mieć przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] z [...] 2016 r. – o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę na rzecz W. i M. K.. Powyższa kwestia powinna być wyłącznym przedmiotem tego postępowania wszczętego na mocy postanowienia wydanego [...] 2017 r. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w szerszym zakresie. Z jednej strony doszedł do wniosku, że skarżący nie mają przymiotu strony, gdyż ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, natomiast z drugiej strony organ przeprowadził analizę merytoryczną decyzji o pozwoleniu na budowę dla wykazania, że decyzja ta jest prawidłowa. Organ wskazywał bowiem, że decyzja objęta wnioskiem skarżących zgodna jest z decyzją o warunkach zabudowy, nie narusza przepisów prawa budowanego (przeprowadzono ocenę decyzji w odniesieniu do art. 35 P.bud.). Taki zakres prowadzenia postępowania został zaakceptowany przez organ II instancji, który dodatkowo przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe celem dokonania oceny zgodności lokalizacji budynku magazynowego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. z 2017 r., poz. 2285). Organ pierwszej instancji przeprowadził zatem dwa postępowania w jednym - zakończone jedną decyzją. Jeżeli bowiem organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że skarżący nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr.bud. i brak jest podstawy wznowieniowej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to należało wydać decyzję zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i na tym zakończyć postępowanie. Należy zauważyć, że postępowanie wszczęto na wniosek. Skoro organ doszedł do przekonania, że skarżący (na wniosek których wznowiono postępowanie) nie są stroną tego postępowania - to nie było podstaw do prowadzenia postępowania w dalszym zakresie i to już z urzędu. Zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy, z uwagi na zakres przeprowadzonych analiz i rozważań organów, bliskie są rozstrzygnięciu wydanemu w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. Nie można bowiem prowadzić postępowania wznowieniowego w części na żądanie strony, a w części z urzędu, tak samo jak nie można wydać decyzji w części na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a w części na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Zaskarżone decyzje administracyjne wydane w tej sprawie, zawierają de facto w sobie dwa rozstrzygnięcia uzasadniające odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej: brak podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodność z prawem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od powyższych uwag, nie można się zgodzić z ustaleniami organów obu instancji, że nieruchomość skarżących położona jest poza obszarem oddziaływania obiektu w związku z czym, nie mają oni przymiotu strony w tym postępowaniu. Zarzut skargi co do wydania decyzji z naruszeniem art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Pr.bud., w ocenie Sądu, okazał się zasadny. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr.bud.), należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, właściwego do wydania pozwolenia na budowę. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne. Z drugiej strony, ustalając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości (vide: wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06 - Lex nr 347949). Obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów. Takie stanowisko, zaakceptowane przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 czerwca 2013 r. ( II OSK 332/12 - Lex nr 1352906). Przymiot strony zgodnie więc z art. 28 ust. 2 Pr.bud. nie jest więc zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika również z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (vide: wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11 - Lex nr 1217437; wyrok NSA z 15 lutego 2013 r., II OSK 2171/11 - Lex nr 1358498, wyrok WSA w Gdańsku z 18 listopada 2015 r., II SA/Gd 427/15 - Lex nr 1948845). Sąd uznał w konsekwencji, że pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, nie można rozumieć tak wąsko jak wynika to z uzasadnienia decyzji organu II instancji. Przepis art. 3 pkt 20 Pr.bud. wskazuje na ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego. Dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących nie jest obojętne to, czy nowy obiekt budowlany będzie na ich nieruchomości oddziaływał negatywnie, czy też nie, tym bardziej jeżeli to jest obiekt nietypowy dla danego terenu, mogący potencjalnie oddziaływać na otoczenie w szerszym zakresie niż to wynika z założeń projektowych – a na te kwestię zwracali uwagę skarżący w odwołaniu. Podkreślali oni, że otoczenie działki inwestycyjnej to zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud., powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. W tej kwestii stanowczo wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lipca 2016 r. (II OSK 2759/14 – dostępny na stronie CBOiS). NSA stwierdził bowiem, że "postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr.bud.). Wydaje się, że ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Pr.bud. może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1). Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Pr. bud., podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony, tak jak by mogła na to wskazywać wykładnia zawężająca art. 3 pkt 20 Pr. bud. Wyznacznikiem jedynym i ostatecznym obszaru oddziaływania obiektu, nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno - budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania." Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] 2017 r. albowiem wydano je z naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające, kierując się przepisem art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i ponownie dokonają oceny, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu. W przypadku pozytywnych ustaleń, dopiero w dalszej kolejności obowiązkiem organów będzie ocena legalności decyzji Starosty [...] z [...] 2016 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie 2 wyroku – działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł (tytułem uiszczonego wpisu od skargi oraz kosztów przejazdu do sądu). Wysokość wpisu w sprawie określona została na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., Nr 221, poz. 2193 ze zm.) i wynosi 200 zł. Wobec nadpłacenia wpisu przez skarżących Sąd orzekł o zwrocie na rzecz skarżących kwoty 300 zł – działając na mocy art. 225 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku).