II SA/Bd 755/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Asesor WSA Ewa Kruppik - Świetlicka Protokolant Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w zakresie stwierdzenia wykonania obowiązku określonego w punkcie 2 decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2006 r. znak [...]; nieważność w części decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w jakiej stwierdza wykonania obowiązku wskazanego w punkcie 2 decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2006 r. znak [...]; nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2006 r. znak [...] w części wskazanej w punkcie 2 decyzji; w pozostałym zakresie skargę oddala. II SA/Bd 755/06 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzja z dnia [...] 2006 r., nr [...] stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] 2006 r., znak [...], w której nakazano wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanej samowolnie, dla ogrzewania lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w miejscowości G., instalacji ogrzewczej wodnej wraz z kotłem na paliwo stałe. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wspomnianą decyzją organ nadzoru budowlanego nakazał w wykonanej samowolnie instalacji ogrzewczej wodnej wraz z kotłem na paliwo stałe zamontować na uzupełnieniu wody do kotła zawór antyskażeniowy seria [...] mm, a w kotłowni (piwnicy) usunąć znajdujące się przy kotle składowane meble i sprzęty, co należało wykonać do 31 marca 2006 r.. Podczas przeprowadzonych w dniu 10 maja 2006 r. oględzin stwierdzono, że obowiązek wymagany we wspomnianej decyzji został wykonany, a zobowiązani M. i Z. G. uprawdopodobnili, że czynności zostały wykonane do 31 marca, co potwierdzili świadkowie D.G. i J. J.. W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. wskazał, iż M. i Z. G. dokonali samowoli budowlanej w pomieszczeniu zarządzanym przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w G., a nie jak wskazuje organ w piwnicy przynależnej do lokalu. Podniósł również, iż M. i Z. G. dokonali nieprawnego zaboru oraz zmiany użytkowania części jego nieruchomości. Organ nadzoru pomimo dostarczenia mu dokumentacji potwierdzającej stan prawny nieruchomości nie powiadomił faktycznego zarządcy. Odwołujący się wskazał także, że Prokuratura Rejonowa w T. postanowieniem z dnia [...] 2005 r. stwierdziła, że M. i Z. G. naruszyli przepisy karne art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Decyzją z dnia .[...] 2006 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując iż organ I instancji przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, stwierdził, iż postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Wykonanie instalacji c.o. w obiekcie stanowiącym współwłasność może być zgodne z punktu widzenia prawa administracyjnego, co nie oznacza, że jednocześnie nie narusza praw współwłaścicieli. Organ nadzoru budowlanego nie jest właściwym do rozstrzygania o prawie własności. Ponadto organ wskazał, iż Prokuratura Rejonowa w T. umorzyła postępowanie w sprawie wtargnięcia na teren nieruchomości piwnicy M. G. oraz w sprawie samowoli budowlanej w trakcie prowadzonych w 2005 r. robót budowlanych przy modernizacji centralnego ogrzewania z uwagi na znikomą społeczną szkodliwość czynu. Odnosząc się zaś do zarzutu, iż państwo G. wykonali samowolę budowlaną w pomieszczeniu zarządzanym przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w G., a nie jak wskazał PINB w piwnicy przynależnej do lokalu, organ II instancji zaznaczył, iż mało precyzyjne określenie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Ponadto zwrócił uwagę, iż wbrew twierdzeniom M. G. zarządca nieruchomości został powiadomiony o toczącym się postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż naruszono jego prawo własności poprzez zmianę sposób użytkowania pomieszczeń wspólnych w przedmiotowym budynku, organ nadzoru wskazał, iż w piśmie z dnia [...] 2005 r. Wspólnota wyjaśnia, że nie dokonano zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń wspólnych tj. kotłowni i suszarni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję M. G. zarzucił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane polegające na stwierdzeniu, iż w wyniku przedmiotowego postępowania naprawczego doprowadzono do stanu zgodnego z prawem, pomimo braku oświadczenia państwa G. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – wszyscy właściciele nie wyrazili zgody na dokonanie przedmiotowych robót budowlanych. Samowolne założenie w kotłowni, znajdującej się w użytkowaniu wszystkich współwłaścicieli instalacji grzewczej prowadzącej wyłącznie do lokalu małżeństwa G. sprawiło, iż wszyscy poza wyżej wspomnianymi zostali pozbawieniu prawa korzystania z tego pomieszczenia oraz doprowadziło do zmiany przeznaczenia tego pomieszczenia. Poprzednio bowiem w kotłowni mieszkańcy bloku składowali rzeczy ruchome. Ponadto skarżący podniósł, iż budowa instalacji grzewczej oraz zajęcie wspólnego pomieszczenia i zmiana sposobu jego użytkowania należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem instalacji grzewczej mogło zatem zostać stwierdzone jedynie po przedstawieniu przez państwa G. zgody wszystkich współwłaścicieli albo zastępującego tę zgodę orzeczenia sądu. Brak zgody współwłaścicieli zarówno przed wydaniem pozwolenia na budowę, jak i w toku postępowania naprawczego, jest równoznacznych z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością przez państwa G. w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. Skarżący ponadto wskazał, iż posiada interes prawny w wystąpieniu ze skargą, w związku z tym, że kwestia instalacji grzewczych została przekazana uchwałą Wspólnoty Miejskiej do uzgodnienia pomiędzy współwłaścicielami poszczególnych bloków. Skarżący był zatem uprawniony do udziału w postępowaniu naprawczym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację, a ponadto wskazując, iż prawo do dysponowania nieruchomością ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na budowę nie zaś w sytuacji gdy roboty budowlane zostały już wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności przedmiotem rozważań Sądu była kwestia legitymacji prawnej skarżącego do wniesienia skargi. Z akt sprawy wynika, że skarżący jak i inni lokatorzy utworzyli Wspólnotę Mieszkaniową. Przepisy ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) przewidują utworzenie dwojakiego rodzaju wspólnot. Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela jest mniejsza niż siedem do zarządu nieruchomości wspólnej mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności (tzw. mała wspólnota mieszkaniowa). Jeżeli lokali wyodrębnionych jest więcej niż siedem właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 ustawy). Ponieważ zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz, może on być stroną postępowania w sprawach należących do jego kompetencji. Nie wyklucza to jednak możliwości, aby członek Wspólnoty (podobnie jak i spółdzielni mieszkaniowej) mógł być stroną postępowania administracyjnego, ale tylko i wyłącznie wówczas, gdy decyzja narusza jego indywidualne, konkretne interesy. Pojęcie strony w prawie administracyjnym jest kontrowersyjne, natomiast orzecznictwo sądowe jednoznacznie stoi na stanowisku, że pojęcie strony (art. 28 kpa) jest pojęciem prawa materialnego (tzw. obiektywne pojęcie strony). Zwolennicy subiektywnego ujęcia strony twierdzą, że stroną jest każdy, kto twierdzi, a więc jest subiektywnie przekonany, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego. Interes prawny, stanowiony, przepisem prawa materialnego, powinien być konkretny, indywidualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania prawa materialnego. Art. 50 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny... Skarżący "musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może dotyczyć tylko jego własnej sprawy administracyjnej..." (T. Woś (w:) T. Woś, H. Krysiak – Malczyk, M. Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 213-214). Pojęcie strony należy rozpatrywać w łączności z pojęciem przedmiotu postępowania. Jeżeli prawo materialne umocowuje organ administracji do załatwienia sprawy w drodze decyzji, to wtedy w prawie procesowym określone podmioty do żądania wszczęcia postępowania albo udziału w nim, legitymuje ich interes prawny lub obowiązek. W rozpatrywanej sytuacji należałoby wykazać, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji, której przedmiotem jest stwierdzenie wykonania obowiązku nałożonego inną decyzją. Stwierdzono, że wykonano zamontowanie zaworu antyskażeniowego oraz usunięto składowane przy kotle meble i sprzęt. W ocenie Sądu, interes prawny skarżącego jest w takiej sytuacji kontrowersyjny. Sąd uznał jednak dopuszczalność skargi stojąc na stanowisku, że wszelkie wątpliwości w zakresie legitymacji skargowej należy rozpatrzyć zgodnie z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Powszechnie podkreśla się, że prawo do sądu jest elementem demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji). Nie bez znaczenia jest również to, że w poprzednich decyzjach skarżący został uznany za stronę. Przechodząc z kolei do rozważań merytorycznych należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna. Generalnie skarga jest oparta na zarzucie naruszenia własności. W odwołaniu skarżący stwierdza, że samowola została wykonana w pomieszczeniu zarządzanym przez Wspólnotę. Tym samym ta Wspólnota byłaby uprawniona do podejmowania działań związanych z dysponowaniem tym pomieszczeniem. Sąd podziela pogląd organów administracji, że organy te nie są właściwe do rozpatrywania sporów między współwłaścicielami wynikającymi na tle korzystania z lokalu. Zaskarżona decyzja nie może się zajmować tym problemem, a organ administracji kieruje się w załatwieniu sprawy przepisami prawa administracyjnego, a inne przepisy może stosować tylko i wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy administracyjne odsyłają do innych gałęzi prawa. Zarzuty skargi sprowadzają się do braku zgody współwłaścicieli na dokonanie czynności zwykłego zarządu, które w ocenie skarżącego jest równoznaczne z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością. (Zgodę taką wyraziła b. żona skarżącego) Zarzut ten nie jest związany z przedmiotem zaskarżonej decyzji. Jak to już wskazano wyżej, sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje jej zarząd, podejmując samodzielnie czynności zwykłego zarządu. Również zarząd występuje w stosunkach między Wspólnotą z poszczególnymi właścicielami lokali. Spory wynikłe na tym tle podlegają rozpoznaniu przez Sąd cywilny (art. 24, 25 ustawy o własności lokali). Organ II instancji trafnie podniósł, że prawo do dysponowania nieruchomością ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, nie ma w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już wykonane. Tym samym nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2, w zakresie w jakim zarzuca to skarżący. Sąd, nie będąc związany granicami skargi zauważył jednakże inną nieprawidłowość. Decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] nakazano M. i Z. G. w punkcie 2 decyzji " z kotłowni (piwnicy) usunąć znajdujące się przy kotle składowane meble i sprzęt." Powołany w podstawie prawnej przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie dawał podstaw do nałożenia takiego obowiązku. W przepisie tym mowa jest o doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Należy przez to rozumieć, że chodzi o zgodność z prawem budowlanym. Określenie robót budowlanych jest zdefiniowane w ustawie (art. 3 pkt 7 prawa budowlanego). Usunięcie mebli i sprzętu to w tej sytuacji domena ochrony przeciwpożarowej. Możliwość nałożenia takiego obowiązku nie wynika także z rozdziału 4 " Instalacje grzewcze" dział IV "Wyposażenie techniczne budynków" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Prowadzi to do wniosku, że w tym zakresie decyzja ta jest wydana bez podstawy prawnej. Tym samym zasadnie do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, w tej części w jakiej decyzja ta stwierdza wykonanie obowiązku nałożonego w punkcie 2 decyzji z dnia [...] 2006 r., nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w części w jakiej stwierdza wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] 2006 r. znak: [...] w punkcie 2 i nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2006 r. znak: [...] w punkcie 2: "z kotłowni (piwnicy) usunąć znajdujące się przy kotle składowane meble i sprzęt." Sąd rozumie troskę o bezpieczeństwo przeciwpożarowe jednakże rozstrzygnięcie w tym zakresie nie znajduje podstawy w przepisach prawa budowlanego. Częściowe uwzględnienie skargi znajduje swoje podstawy w przepisie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. a oddalenie skargi w przepisie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.