II SA/Bd 755/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świeciu na uchwałę Rady Gminy Pruszcz z dnia 26 sierpnia 2011 r. nr XIV/71/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 1 ust. 1, 3; § 2 ust. 2, 4, 5; § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Świeciu wniósł skargę na uchwałę nr XIV/71/2011 Rady Gminy Pruszcz z dnia 26 sierpnia 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w Gminie Pruszcz. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa tj. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 506) w zw. z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wprowadzenie do uchwały zapisów stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej oraz naruszenie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 283) poprzez powtórzenie w uchwale przepisów ustaw. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części. Prokurator wniósł o stwierdzenie za nieważny: I § 2 załącznika do uchwały ust. 2 zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 uchwały katalogu konkretnych podmiotów których przedstawiciele mogą wejść w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, II § 2 załącznika do uchwały ust. 5 uchwały w części dotyczącej Kuratorów Sądowych zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 9a ust. 8 ustawy, poprzez wskazanie, iż Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Pruszcz, a podmiotami o których mowa w § 2 ust. 2 uchwały, czyli m.in. Kuratorami Sądowymi podczas, gdy wedle unormowań zamieszczonych w ustawie kuratorzy sądowi nie stanowią podmiotów, z którymi Wójt Gminy zawiera rzeczone porozumienia, III § 2 załącznika do uchwały ust. 4 uchwały zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 9a ust. 5 ustawy poprzez wskazanie, że Wójt może zwrócić się o wytypowanie przedstawicieli na członków zespołu interdyscyplinarnego także do podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie podczas gdy wedle unormowań zamieszczonych w ustawie (art. 9a ust. 5 ustawy) w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, IV § 1 ust. 1 i 3 załącznika do uchwały zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa, poprzez powtórzenie art. 9a ust. 1, 9b ust. 2 pkt 1-5 ustawy bez zachowania dosłowności aktu wyższego rzędu, V § 4 ust. 1 załącznika do uchwały zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa, poprzez powtórzenie art. 9b ust. 3 ustawy bez zachowania dosłowności aktu wyższego rzędu. W ocenie skarżącego, przepis art. 9a ust. 15 ustawy upoważnia radę do określenia w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przytoczona delegacja ustawowa nie przyznaje radzie kompetencji do ustalania składu zespołu interdyscyplinarnego poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach Zespołu. W art. 9a ust. 3-4 ustawodawca wskazał podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w jego skład. Natomiast art. 9a ust. 5 wskazuje podmioty, których udział w Zespole ma charakter fakultatywny. Żaden przepis ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważnia rady do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny, tymczasem rada wskazała, jakie podmioty wejdą w skład działającego na terenie Gminy Zespołu Interdyscyplinarnego, tj. przedstawiciele: 1) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pruszczu, 2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Zawadzie, 3) Posterunku Policji w Pruszczu, 4) Jednostek Oświaty z terenu gminy Pruszcz, 5) Ochrony zdrowia w Pruszczu, 6) wybranych organizacji pozarządowych, 7) Kuratorskiej Służby Sądowej SR w Świeciu. Według skarżącego wedle unormowań zamieszczonych w omawianej ustawie kuratorzy sądowi nie stanowią podmiotów, z którymi Wójt Gminy zawiera rzeczone porozumienia. Zgodnie bowiem z art. 9a ust. 8 ustawy zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5 (a o kuratorach mowa w ust. 4). Zdaniem skarżącego wedle unormowań zamieszczonych w omawianej ustawie (art. 9a ust. 5 ustawy) w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Zatem z zestawienia kwestionowanego zapisu uchwały z postanowieniami art. 9a ust. 8 w zw. z art. 9a ust. 5 ustawy wynika, iż Rada Gminy Pruszcz dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. Skarżący podniósł, że w § 1 ust. 1 i 3 załącznika uchwały powtórzono odpowiednio art. 9a ust. 1 oraz 9b ust. 2 pkt 1-5 ustawy bez zachowania dosłowności aktu wyższego rzędu. Ponadto skarżący zarzucił, że w § 4 ust. 1 załącznika uchwały wskazano wymóg składania przez członka zespołu pisemnego oświadczenia o zachowaniu w poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole. Przepis jest powtórzeniem art. 9b ust. 3 ustawy bez zachowania dosłowności aktu wyższego rzędu. Przepis ustawy nie mówi bowiem o pisemności oświadczenia, a więc dopuszcza i inna formę, mówi nadto o członkach roboczych i o kwestii znajomości przepisów o odpowiedzialności karnej. Przepis uchwały wychodzi więc poza delegację ustawową i jest sprzeczny z ustawą. W odpowiedzi na skargę organ uznał jej zasadność i wniósł o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2018 r., poz. 1302 ze zm., określanej dalej jako "P.p.s.a."), zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Tylko zatem istotne naruszenia prawa, a więc uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwał jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK 997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwała nr XIV/71/2011 Rady Gminy Pruszcz z dnia 26 sierpnia 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w Gminie Pruszcz. Uchwała została ogłoszona w Dz. Urz. Województwa Kujawsko - Pomorskiego nr 259 z dnia 25.11.2011 r., poz. 2566. Uchwała została podjęta na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm., w skrócie ,,u.p.p.r." lub ,,ustawa") i stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust.1). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; kuratorzy sądowi (ust. 4). Ponadto, w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Na mocy art. 9a ust. 15 ustawy, stanowiącego podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Powszechnie obowiązujący charakter norm zawartych w uchwale, wydawanej na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. zobowiązuje bowiem do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Skarżący zakwestionował wskazanie w § 2 ust. 2, 4, 5 załącznika uchwały Rady Gminy Pruszcz katalogu podmiotów, które są członkami Zespołu Interdyscyplinarnego, dokonując przy tym modyfikacji odpowiednich przepisów ustawy. Norma art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania składu zespołu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu (podobnie np.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 10/18 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład. Ani przepis art. 9a pkt 15, ani żaden inny przepis ustawy nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu zindywidualizowanych podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. To wójt, burmistrz albo prezydent miasta powołuje zespół interdyscyplinarny. Należy podzielić stanowisko skarżącego, że przytoczona delegacja ustawowa nie przyznaje radzie kompetencji do ustalania składu zespołu interdyscyplinarnego poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach Zespołu. W art. 9a ust. 3-4 ustawy ustawodawca wskazał podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w jego skład. Natomiast art. 9a ust. 5 wskazuje podmioty, których udział w Zespole ma charakter fakultatywny. Żaden przepis ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważnia rady do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny, tymczasem rada wskazała, jakie podmioty wejdą w skład działającego na terenie Gminy Zespołu Interdyscyplinarnego, tj. przedstawiciele: 1) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pruszczu, 2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Zawadzie, 3) Posterunku Policji w Pruszczu, 4) Jednostek Oświaty z terenu gminy Pruszcz, 5) Ochrony zdrowia w Pruszczu, 6) wybranych organizacji pozarządowych, 7) Kuratorskiej Służby Sądowej SR w Świeciu. Również wedle unormowań zamieszczonych w omawianej wyżej ustawie kuratorzy sądowi nie stanowią podmiotów, z którymi Wójt Gminy zawiera rzeczone porozumienia. Zgodnie bowiem z art. 9a ust. 8 ustawy zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. (o kuratorach mowa w ust. 4). Poza tym jak słusznie zauważył skarżący zgodnie z art. 9a ust. 5 ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Skarżący zasadnie zarzucił, że w § 1 ust. 1 i 3 załącznika uchwały powtórzono odpowiednio art. 9a ust 1 oraz 9b ust. 2 pkt 1-5 ustawy bez zachowania dosłowności aktu wyższego rzędu, ponieważ brzmienie podobne, ale nie tożsame i mogące budzić różne interpretacje. Ustawa kładzie nacisk na te działania mówiąc, że mają szczególną rolę, a uchwała już nie traktuje je jako jedne z wielu. Niezgodne z prawem są także postanowienia § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem każdy członek zespołu interdyscyplinarnego, przed przystąpieniem do wykonywania swoich czynności składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole. W ocenie Sądu postanowienia te stanowią modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r., zgodnie z którym przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści ściśle wskazanej w tym przepisie. Zatem brak jest podstaw, aby uznać - tak jak podnosi skarżący - że zapis § 4 ust. 1 załącznika do uchwały ma charakter uszczegóławiający. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 1 ust. 1, 3; § 2 ust. 2, 4, 5; § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.