II SA/Bd 758/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r, nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Burmistrz [...], na podstawie art. 16a, art. 20 ust. 1 - 3, art. 23, art. 25, art. 26 ust. 1-4, art. 27 ust. 4, art. 28, art. 29 ust. 1, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.ś.r."), art. 15 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012 r., poz. 1548) oraz rozporządzenia z dnia 3 stycznia 2013 r. Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3) odmówił D. Ch. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką Z. B. Burmistrz ustalił, że skarżąca sprawuje stałą opiekę nad matką Z. B. Matka jest niepełnosprawna. Z jej orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że datą ustalenia niepełnoprawności jest 19 listopada 2012 r. Skarżąca nie pracowała od 2011 r.; do 18 lipca 2012 r. była zarejestrowana w Urzędzie Pracy w [...] jako bezrobotna; w okresie od 1 lutego do 28 lutego 2013 r. była zatrudniona na umowę o pracę w Zakładzie Przetwórstwa Mięsnego "[...]" K. Ze świadectwa pracy wydanego przez Zakład wynika, że skarżąca w dniu 28 lutego 2013 r. złożyła wypowiedzenie i rozwiązano stosunek pracy na mocy porozumienia stron. Zdaniem organu I instancji nie było przeszkód faktycznych aby wnioskodawczyni sprawowała obowiązek alimentacyjny wobec swojej matki, bowiem w sytuacji, gdy była osobą zatrudnioną na 1/8 etatu, nie kolidowało to ze sprawowaniem opieki nad swoją matką, czym bezwzględnie jest obciążona jako córka. W ocenie organu strona nie spełniła warunków do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ była osobą zatrudnioną na umowę o pracę od dnia 1 lutego do 28 lutego 2013 r. na 1/8 etatu, tj. albo 1 godzinę dziennie albo 8 godzin tygodniowo, co nie miało zbytniego wpływu na możliwość pozostawienia matki bez opieki przez dłuższy czas. Z wywiadu przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wynika, iż matka jest niewątpliwie osobą niepełnosprawną, wymagającą opieki, ale nie leżącą, gdyż porusza się przy pomocy kul ortopedycznych. Wobec tego organ ocenił, że skarżąca wychodząc po zakupy, czy po recepty do lekarza, spędza prawdopodobnie więcej czasu poza domem, niż będąc w pracy przez 1 godzinę dziennie. Organ wskazał ponadto, że z orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącej wynika, iż datą ustalenia niepełnosprawności jest 19 listopada 2012 r., natomiast skarżąca nie pracowała już wcześniej tj. od roku 2011, a do dnia 18 lipca 2012 r. figurowała jako osoba bezrobotna, zarejestrowana w Urzędzie Pracy w [...]. Wobec tego organ uznał, że pomimo faktycznie sprawowanej opieki nad matką nie miała miejsca faktyczna rezygnacja z pracy, związana ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, a tym samym wnioskowane świadczenie nie przysługuje. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że jej matka jest osobą chorą, poruszającą się za pomocą kul, jednakże w większości czasu leżącą, której stan zdrowia z dnia na dzień się pogarsza. Zwróciła uwagę, że matka wymaga nieustannej opieki, gdyż pozostawienie jej samej w domu skutkuje narażeniem jej życia – pozbawiona pomocy może upaść, co może doprowadzić do rozległych obrażeń ciała a nawet złamań (matka od 13 lat choruje na osteoporozę). W tej sytuacji nawet zwykłe, codzienne obowiązki przy chorej wymagają od odwołującej się dużego wysiłku i zaangażowania, a przede wszystkim obecności w domu. Strona skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, iż jej praca nie kolidowała z opieką nad matką oraz że spędza na zakupach więcej czasu, niż w pracy. Wskazała, że zakupy robi w czasie, gdy mąż wróci z pracy lub syn ze szkoły. Zwróciła też uwagę, że w 2011 r. tj. od 30 maja do 7 listopada, pracowała w firmie [...]. Była to umowa zlecenie, dlatego nie załączyła jej do wniosku, co wynikało z jej nieświadomości. W konsekwencji odwołująca się stwierdziła, że zmuszona została do rezygnacji z pracy. Ponadto warunkiem złożenia wniosku do MOPS-u w [...] było właśnie dokonanie takiej czynności. Odwołująca, powołując się na załączone aktualne zaświadczenie lekarskie podniosła, że stan zdrowia matki uległ pogorszeniu – obecnie jest osobą leżącą, niezdolną do samodzielnego zaspokojenia podstawowych czynności życiowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Organ odwoławczy wskazał, że jednym z warunków przyznania wnioskowanego świadczenia jest konieczność rezygnacji przez opiekuna osoby niepełnosprawnej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i niepodejmowanie zatrudnienia z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej. W niniejszej sprawie nie miało to miejsca, bowiem wnioskodawczyni była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia w wymiarze 1/8 etatu w okresie od 1 lutego do 28 lutego 2013 r.. Umowa ta wykonywana była przez jeden miesiąc, rozwiązano ją za wypowiedzeniem przez stronę, natomiast matka skarżącej już od 19 listopada 2012r. wymagała stałej opieki osoby drugiej, tj. od dnia złożenia wniosku. Zatem w ocenie Kolegium odwołująca się nie zrezygnowała z zatrudnienia, by móc opiekować się niepełnosprawną matką Z. B., która jest osobą ze znacznym stopniem niepełnoprawności od 19 listopada 2012 r. Kolegium podkreśliło, że skarżąca podejmując zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia w wymiarze 1/8 etatu od 1 lutego 2013 r. wiedziała, że jej matka jest osobą niepełnosprawną wymagającą opieki, bowiem z treści odwołania wynika, że matka jej choruje na osteoporozę od 13 lat i wówczas nie występowała o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Z chronologii dat zdaniem organu wynika, że "strona podejmując zatrudnienie, żeby po miesiącu zrezygnować z niego (...) jest mało wiarygodne". W skardze do sądu D. Ch. zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych i wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Skarżąca podniosła, iż chronologia zdarzeń stanu faktycznego sprawy była taka, że matka strony wystąpiła o przyznanie stopnia niepełnosprawności w dniu 19 listopada 2012 r., natomiast Komisja rozstrzygała o niepełnosprawności w dniu 31 stycznia 2013r. Wówczas nie było jeszcze znane orzeczenie, gdyż jego publikacja miała odbyć się w dniu 12 lutego 2013 r. i w tym też dniu orzeczenie zostało odebrane przez męża skarżącej. Skarżąca zwróciła uwagę, że organy obu instancji uznały, iż strona zatrudniła się w dniu 1 lutego 2013 r. po to aby zrezygnować z pracy i uzyskać zasiłek specjalny, lecz nie zauważono, że w dniu zatrudnienia się, strona nie znała treści orzeczenia. Wskazała ponadto, że umowa o pracę na czas określony może ulec rozwiązaniu za 2 tygodniowym wypowiedzeniem, stąd też niezwłocznie po otrzymaniu informacji o ustaleniu matce stopnia niepełnosprawności, wypowiedziała umowę o pracę na 1/8 etatu, która rozwiązała się w dniu 28 lutego 2013 r. Podniosła, że u tego samego pracodawcy (Zakład Przetwórstwa Mięsnego[...]) była zatrudniona na podstawie stażu z Urzędu Pracy na przełomie lat 2010/2011, a następnie przez 3 miesiące na ¼ etatu do końca maja 2011 r. Następnie pracowała w 2012 r., od 30 maja 2012 do 7 listopada 2012 r. w firmie "[...]" na umowę zlecenie, zaś do grudnia 2010 r. posiadała status bezrobotnej. Skarżąca podkreśliła, że możliwości zatrudnienia na rynku, na którym panuje bezrobocie powodowały, że zatrudniała się gdzie tylko mogła, ale w niepełnym wymiarze godzin z uwagi na stan zdrowia matki. Zatrudnienie, a następnie zwolnienie z pracy w roku 2013 nie miało na celu uzyskania świadczenia. W styczniu 2013 r. H. P. poinformowała ją, że poszukuje osoby do sprzątania i gotowa jest zatrudnić skarżącą ponieważ zna ją z okresu wcześniejszego stażu z Urzędu Pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii, czy skarżąca spełnia jedną z koniecznych przesłanek ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. czy zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Świadczenie opiekuńcze w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, które uregulowane zostało w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), stanowi nowe świadczenie wprowadzone do polskiego porządku prawnego z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). W ramach regulacji instytucji specjalnego zasiłku opiekuńczego określone zostały w art. 16a u.ś.r. zarówno przesłanki pozytywne, jaki i negatywne ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stosownie do art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przytoczonego przepisu wynika, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego dotyczącym jest wymóg, aby na osobie ubiegającej się o świadczenie ciążył obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki oraz żeby osoba ta zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione zostało także od spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi ust. 2 art. 16a u.ś.r. Przesłanki negatywne specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymienione zostały natomiast w ust. 8 art. 16a u.ś.r., poprzez enumeratywne określone podmiotów, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Ani wśród przesłanek negatywnych (art. 16a ust. 8 u.ś.r.), ani też wśród przesłanek pozytywnych ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia (art. 16a ust. 1 i 2 u.ś.r.), nie ma przesłanki w postaci minimalnego okresu zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, z których rezygnacja stanowiłaby warunek otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego ani też warunek w postaci minimalnego rozmiaru czasu pracy – czy to dziennego czy to tygodniowego. W konsekwenscji ani sam fakt zatrudnienia skarżącej jedynie przez okres miesiąca tj. od 1 lutego do 28 lutego 2013 r. ani sam fakt zatrudnienia skarżącej w niepełnym wymiarze czasu pracy tj. jedynie w wymiarze 1/8 etatu – nie mogą być uznane same w sobie za okoliczności przesądzające odmowę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ustawa nie wprowadza wymagań co do tego, przez jaki okres przed złożeniem wniosku wnioskodawca winien być zatrudniony, ani co do rozmiaru tego zatrudnienia. Istotne jest tylko to, czy owo zatrudnienie było rzeczywiste – a nie dla pozoru oraz czy rezygnacja z zatrudnienia rzeczywiście była spowodowana koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (a nie inną przyczyną). Możliwość odmowy przyznania świadczenia w wypadku krótkiego czasu wykonywania pracy zarobkowej przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia musi znajdować oparcie w całokształcie okoliczności danej sprawy, świadczących o tym, że rzeczywiście w konkretnym przypadku krótki okres wykonywania pracy i rezygnacja z niej nie były spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, lecz chęcią nadużycia pomocy finansowej ze strony państwa. W takiej jednak sytuacji należy jednoznacznie wskazać na okoliczności świadczące o tym nadużyciu. Instrumentem prawnym, za pomocą którego można by ustalić takie okoliczności może być np. wywiad środowiskowy, który pozwala na zweryfikowanie ustawowych przesłanek prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w szczególności na ustalenie okoliczności, czy w danym wypadku faktycznie osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Brak bowiem faktycznego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji jednoczesnej rezygnacji z pracy wykonywanej przez krótki okres czasu niewątpliwie wskazywałby na nadużycie ze strony osoby wnioskującej o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i próbę bezpodstawnego uzyskania pomocy państwa w tej właśnie formie. W kontrolowanej sprawie organy ustaliły, że skarżąca rzeczywiście sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną matką. Pomimo tego odmówiły świadczenia, powołując się na okoliczność wykonywania przez nią pracy w krótkim okresie czasu pracy i w niewielkim wymiarze czasu pracy - 1/8 etatu, co jak wykazano wyżej, samo w sobie nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Również powołana przez organ okoliczność dotycząca daty wydania orzeczenia o istnieniu niepełnosprawności w kontekście następnego (tj. po dacie orzeczenia) podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, nie ma automatycznego wpływu na ustalenie braku istnienia ustawowych warunków prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jakkolwiek orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] zaliczające Z. B. (matkę skarżącej) do znacznego stopnia niepełnosprawności, wydane zostało w dnia 31 stycznia 2013 r. (na wniosek złożony 19 listopada 2012 r.), to jednak odbiór tego orzeczenia nastąpił w dniu 12 lutego 2013 r. (potwierdzenie na kopii orzeczenia dołączonej do skargi), natomiast podjęcie zatrudnienia przez skarżącą miało miejsce w dniu 1 lutego 2013 r. Co więcej, należy zwrócić uwagę, iż orzeczenie z dnia 31 stycznia 2013 r. było orzeczeniem organu I instancji, a więc do obrotu prawnego weszło dopiero po bezskutecznym upływie terminu na złożenie odwołania. Dopiero z tym momentem ziściła się określona w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanka, aby osoba wymagająca stałej opieki legitymowała się stosownym orzeczeniem o niepełnoprawności. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że jak wynika z treści art. 16a ust. 1 u.ś.r. przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest warunkowane opiekowaniem się nad jakąkolwiek osobą niepełnosprawną i to przez wiele lat, ale uzależnione jest od tego, by osoba nad którą sprawowana jest opieka legitymowała się stosownym orzeczeniem właściwego organu stwierdzającym, iż jest to osoba niepełnosprawna i to w określonym (znacznym) stopniu lub z odpowiednimi wskazaniami. Przepis ten nie wprowadza ponadto wymogu, aby osoba wymagająca opieki występowała w określonym czasie od powstania choroby o orzeczenie o niepełnosprawności. Wobec tego każdy obywatel samodzielnie decyduje, czy w ogóle bądź na jakim etapie choroby będzie występował o urzędowe udokumentowanie stanu swojego zdrowia, w tym niepełnosprawności i w oparciu o takie orzeczenie starać się będzie o pomoc Państwa (także poprzez zapewnienie wsparcia finansowego dla osób z rodziny, którzy podjęli się opieki), czy też sam – bądź z pomocą innych osób a bez wsparcia Państwa, będzie radził sobie z trudnościami wynikłymi ze złego stanu swojego zdrowia. Z powyższego wynika, że samo podjęcie zatrudnienia w okresie, kiedy nie istniało w obrocie prawnym orzeczenie o niepełnoprawności, o którym mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie może być samoistną podstawą podważenia "wiarygodności" zatrudnienia tj. uznania go za podjęte dla pozoru. Nie ma też umocowania prawnego argument Kolegium, iż wiarygodność rzeczywistego zatrudnienia podważa sam fakt, że matka skarżącej (osoba wymagająca opieki) choruje już od 13 lat na osteoporozę, a dotychczas nie występowała o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Rozważanie powyższe doprowadziły Sąd do wniosku, że wskazane przez organy przyczyny odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia są całkowicie nieistotne zarówno dla oceny warunków przyznania świadczenia, jak i dla oceny, czy w sprawie miała miejsce próba ewentualnego nadużycia prawa poprzez wnioskowanie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzestając jedynie na porównaniu dat wydania orzeczenia o niepełnosprawności i daty umowy podjęcia zatrudnienia. Nie przeprowadzono żadnych dowodów na udokumentowanie tezy o "mało wiarygodnym" podjęciu pracy tylko po to, by by następnie z niej zrezygnować tj. tezy, iż w istocie była to umowa o pracę dla pozoru, przy braku faktycznie wykonywanej pracy. Ponadto organ I instancji podważając rzeczywiste istnienie przyczyny rezygnacji z zatrudnienia tj. konieczność opieki nad niepełnosprawną matką, w sposób pobieżny odniósł się do przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, który wskazuje na konieczność pomocy niepełnosprawnej w najprostszych czynnościach np. zaspokajania potrzeb fizjologicznych, a tym samym zapewnienie ciągłej opieki. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, oceniając, czy zostały w sprawie spełnione wszystkie przesłanki, od których ustawodawca uzależnił prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym celu należy uzupełnić postępowanie dowodowe, w szczególności w kwestii rzeczywistego wykonywania przez skarżącą pracy w lutym 2013 r. Wobec uwzględnienia skargi, stosownie do art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.