II SA/Bd 758/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Dnia 24 kwietnia 2019 r. Rada Gminy Lubicz, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej powoływanej jako "u.p.z.p.") oraz 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), podjęła uchwałę nr VIII/103/19 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Grębocin. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego z 8 maja 2019 r. poz. 2746. W skardze z 9 sierpnia 2019 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, zarzucając naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że Rada Gminy Lubicz dnia 25 sierpnia 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXVI/476/2017 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Grębocin. Granice obszaru wyznaczonego na załączniku graficznym do tej uchwały są tożsame z granicami obszaru określonymi na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały z 24 kwietnia 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Grębocin. Jednakże część tekstowa uchwalonego planu miejscowego została poszerzona o ustalenia planistyczne dla działek położonych poza granicami opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie w § 6 pkt 3 uchwały Rada wprowadziła dla terenu oznaczonego symbolem MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – uzupełnianie nieruchomości sąsiednich o tym samym przeznaczeniu) zapis: "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu (do uwzględnienia przy zagospodarowaniu nieruchomości wspólnie z ich częściami znajdującymi się poza granicami obszaru objętego planem)". Wskazując na treść art. 14 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.p. skarżący podniósł, że ustalenia planu nie mogą wykraczać poza granice obszaru opracowania wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Wojewoda podniósł, że powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zgodnie z art. 28 ust. u.p.z.p. powoduje nieważność zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Rada podniosła, że jak wskazano w uchwale inicjującej zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęcie prac planistycznych nastąpiło ze względu na rzeczywisty dojazd do nieruchomości odbywający się z wykluczeniem odcinka drogi przyległego do działek nr 406/42, 406/43 i 406/44. Wskazane nieruchomości, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2010 r. (tj. planem uchwalonym uchwałą Rady Gminy z dnia 23 kwietnia 2010 r. nr XLIV/465/10) przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W taki sposób zostały zabudowane. Obszar objęty zmianą planu przeznaczony był pod funkcję komunikacyjną, stanowiąc dojazd do ww. działek. Z uwagi na fakt, że działki nr 406/42 i 406/43 stanowią własność jednej osoby fizycznej, możliwa stała się realizacja obsługi komunikacyjnej poprzez dwa sięgacze. Natomiast teren zbędny na cele obsługi komunikacyjnej ww. działek, stanowiący własność gminy, mógł zostać rozdysponowany na rzecz właścicieli ww. przyległych nieruchomości i przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a następnie zagospodarowany wspólnie z obszarem przyległych nieruchomości przez ich właścicieli. Realizując ten założenia w przedmiotowej uchwale dla ww. terenu ustalono przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wskazując na treść § 6 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rada podniosła, że część działki nr 406/45, tożsamej z obszarem objętym planem, z uwagi na swoją niewystarczająca powierzchnię i wymiary, nie może stanowić samodzielnej działki budowlanej. Tak więc, zgodnie z rysunkiem planu, dla terenu MN nie określono linii zabudowy, nie wystąpiła również potrzeba określenia wskaźników i parametrów odnoszących się do nowej zabudowy, co odnotowano w treści § 6 pkt 3 uchwały. Rada podniosła, że z uwagi na wspomniany brak możliwości zlokalizowania zabudowy oraz samodzielnego, zgodnego z nowym przeznaczeniem, zagospodarowania działki nr 406/45, wskazano, że teren MN może zostać zagospodarowany wspólnie z przylegającym obszarem podlegającym ustaleniom uchwały z dnia 23 kwietnia 2010 r., o czym informuje sformułowanie "do uwzględnienia przy zagospodarowaniu nieruchomości wspólnie z ich częściami znajdującymi się poza granicami obszaru objętego planem". W opinii Rady z opisanego stanu rzeczy nie sposób wywieść wniosku, aby zaskarżona uchwała miała w jakikolwiek sposób regulować bądź ograniczać przeznaczenie albo sposób zagospodarowania działek przyległych, nie objętych zmianą planu. Omawiane ustalenia planistyczne nie wykraczają poza obszar objęty planem, nie ustalają przeznaczenia ani zasad zagospodarowania w stosunku do działek nr 406/42, 406/43 i 406/44, dla których obowiązuje odrębny plan zagospodarowania przestrzennego z 2010 r. Organ zauważył, że przyjęcie dokonanej przez skarżącego interpretacji przepisów regulujących zasady sporządzania planów miejscowych prowadzi do zakwestionowania możliwości sporządzania przez organy samorządu planów obejmujących np. obszary przeznaczone pod układ drogowy, przylegające do obszarów nie objętych planem, ponieważ siłą rzeczy ustalenia takich planów niemal zawsze odnoszą się do zagospodarowania terenów przyległych o tyle, o ile zagospodarowanie pasa drogowego drogi publicznej ma wpływ na nieruchomości z nim graniczące. Biorąc pod uwagę fakt, że wyznaczając granice obszaru objętego planem w wielu przypadkach za takie granice przyjmuje się elementy układu drogowego, włączając do obszaru opracowania teren komunikacji (a te przylegają do obszarów nie objętych sporządzanymi planami), ustalenia dla takich obszarów również musiałyby być kwestionowane. Zatem logiczną konsekwencją przyjętej przez skarżącego wykładni przepisów u.p.z.p. staje się zakwestionowanie uprawnienia organów samorządu do kształtowania polityki przestrzennej, w tym sporządzania i uchwalani planów miejscowych w bardzo szerokim zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie w dniu 25 sierpnia 2017 r. Rada Gminy Lubicz podjęła uchwałę nr XXXVI/476/2017 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Grębocin. Zmianą objęto teren stanowiący część działki ewidencyjnej nr 406/45, która w zmienianym planie zagospodarowania przestrzennego (tj. w planie uchwalonym uchwałą nr XLIV/465/10 z dnia 23 kwietnia 2010 r.; publ. Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego poz. 1848) stanowiła część terenu przeznaczonego pod drogę publiczną klasy dojazdowej, oznaczonego symbolem E KD4-D. Przepis art. 14 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem. Funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany. Ma to odbicie w treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Stąd też ustalenia planu przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów oraz linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu. Przepisy planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy wiążące. Z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wynika natomiast, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że ustalenia planu miejscowego nie mogą wykraczać poza wyznaczony obszar objęty opracowaniem miejscowego planu, ustalony uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z samej istoty tego aktu jako prawa miejscowego. Określenie granic obszaru objętego planem wiąże radę gminy odnośnie terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w planie. Rada gminy uchwalając plan miejscowy nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu; tym samym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w planie miejscowym o zasadach kształtowania zabudowy oraz wskaźnikach zagospodarowania terenu znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 18 maja 2017 r. sygn. II SA/Wr 122/17). Tymczasem, jak słusznie podnosi skarżący, z brzmienia § 6 pkt 3 zaskarżonego planu wynika, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Zgodnie bowiem z § 6 pkt 3 zaskarżonej uchwały "Dla terenu, oznaczonego na rysunku planu symbolem: MN, ustala się: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu (do uwzględnienia przy zagospodarowaniu nieruchomości wspólnie z ich częściami znajdującymi się poza granicami obszaru objętego planem)". Z brzmienia tego przepisu, w szczególności ze zwrotu "do uwzględnienia" wynika zatem, że wymienione w § 6 pkt 3 zasady i wskaźniki (np. określony w lit. d) wskaźnik minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej – 40 %) obowiązują nie tylko przy zagospodarowaniu terenu (nieruchomości) objętej zaskarżonym planem, ale także przy zagospodarowaniu terenu poza granicami zaskarżonego planu – o ile te tereny, wskutek zmiany właściciela, staną się jedną nieruchomością. Należy przy tym zauważyć, że teren objęty zaskarżoną uchwałą z 2019 r. przylega nie tylko do trzech działek wskazanych w projekcie zaskarżonej uchwały (tj. do działek nr 406/42, 406/43 i 406/44), które zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2010 r. są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (teren E MN 6) dla której określono wskaźnik minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej – 40 % (§ 71 pkt pkt 11 uchwały z 2010 r.), ale także do terenu oznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego jako E MN 1/U, odnośnie którego przewidziano inny wskaźnik minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej - 30 % (obowiązek pozostawienia min. 30% powierzchni działki biologicznie czynnej ustanowiony w § 70 pkt 11 planu z 2010 r.). W przypadku zatem jeżeli wbrew intencjom lokalnego prawodawcy, po sprzedaży przez Gminę działki nr 406/45 (tj. terenu objętego zaskarżoną uchwałą) w wyniku kolejnej sprzedaży (już bez udziału gminy) stanie się ona częścią nieruchomości znajdującej się na terenie oznaczonym jako E MN 1/U – powstanie problem, który z ww. wskaźników ma być stosowany do tak utworzonej nieruchomości. Należy też zauważyć, że jeżeli intencją prawodawcy lokalnego było, aby teren objęty zaskarżoną uchwałą zawsze, niezależnie do jakiej nieruchomości zostanie włączony, był zagospodarowany przy zachowaniu zasad i wskaźników określonych w zaskarżonej uchwale – to zwrot "do uwzględnienia przy zagospodarowaniu nieruchomości wspólnie z ich częściami znajdującymi się poza granicami obszaru objętego planem" byłby zbędny. Co więcej - z samej istoty planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że reguluje on sposób zagospodarowania na danym terenie (objętym granicami planu zagospodarowania przestrzennego) niezależnie czyją własnością się on stanie i w skład jakiej nieruchomości (rozumianej jako teren składający się z wielu działek ewidencyjnych mających tego samego właściciela) wejdzie. Ze względu na powyższe Sąd uznał, że Rada Gminy uchwaliła zaskarżoną uchwałę w sposób istotny naruszając zasady sporządzania planu miejscowego, jak o tym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Rada Gminy naruszyła mianowicie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 14 ust. 2 u.p.z.p., poprzez wprowadzenie w uchwale postanowień przekraczających obszar objęty planem, uprzednio określony w załączniku graficznym do uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Grębocin. Sąd stwierdził ponadto, że bez wskazanego § 6 pkt 3 nie jest możliwe określenie zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu na obszarze objętym zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie jest możliwe funkcjonowanie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały po usunięciu ww. wadliwego zapisu. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.