II SA/Bd 761/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie garażu oddala skargę IISA/Bd 761/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu wniosku J. Ś. wznowił postepowanie administracyjne w sprawie wydanej decyzji administracyjnej z dnia [...] 2004r. Nr [...] udzielającej S. S. pozwolenia na użytkowanie garażu murowanego położonego w B. przy ul. Ś.. Organ powołał się na treść art. 123, 145 §1 pkt8 i art.149§1 i 2 kpa i podniósł, że przedmiotowa decyzja wydana została wydana w oparciu o rozstrzygnięcie, które zostało następnie uchylone, gdyż wyrokiem z dnia 17 marca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie SA/Bd 2903/03 uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] 2003r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nakładającego na S. S. obowiązek przedłożenia dokumentów związanych z użytkowaniem garażu. Następnie decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...] JK Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] 2004r.udzielającej S. S. pozwolenia na użytkowanie garażu. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji stwierdził, że pomimo zaistnienia przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 §1 pkt 8 kpa w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art.146 §i 2 kpa). Na skutek odwołania złożonego przez J. Ś. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...] na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 2 kpa oraz art. 81 ust.1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), uchylił decyzję organu I instancji uznając je jako wydane przedwcześnie z uwagi na niespełnienie zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2004r., dotyczących zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim współwłaścicielom nieruchomości. Ponadto wyjaśnił, że na mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. postępowanie naprawcze w stosunku do przedmiotowego garażu winno być prowadzone w oparciu o reżim prawny ustawy z 1974r. Prawo budowlane. W oparciu o te przepisy dla zalegalizowania samowoli budowlanej nie jest wymagana zgoda współwłaścicieli, jej brak nie stanowi przesłanki do nakazania rozbiórki. Na powyższe rozstrzygnięcie S. S. złożył skargę wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a poprzez błędne przyjęcie, iż zachodzą podstawy do wznowienia postępowania oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy prowadzenie postępowania w sprawie wznowienia nie jest dopuszczane i winno być umorzone. Skarżący wskazał także na uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania czym naruszono art. 148 § 1 k.p.a. Ponadto, w ocenie skarżącego, naruszony został przepis prawa materialnego tj. art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994. Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja w sprawie pozwolenia na użytkowanie powinna być skierowana do innych osób niż jedynie inwestor. Decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę S. S., uchylił własną decyzję z dnia 12 maja 2006r. Po ponownym rozpoznaniu odwołania J. Ś. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006r. i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie garażu. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, powołując się na treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, że stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. J. Ś. zarówno w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak i w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania w świetle powołanego przepisu nie była stroną postępowania. Tym samym spełniona została przesłanka jego bezprzedmiotowości. Na to rozstrzygniecie złożyła skargę J. Ś. Zakwestionowała prezentowane przez organy rozstrzygające stanowisko, iż nie jest stroną postępowania. Argumentowała, że celem niniejszego postępowania jest rozstrzygniecie możliwości legalizacji obiektu budowlanego położonego na nieruchomości stanowiącej własność kilku osób. Zdaniem skarżącej, wszyscy współwłaściciele którzy mogą być podmiotem praw i obowiązków skonkretyzowanych w zapadłym orzeczeniu sądu – mają interes prawny w byciu jego stroną. Oznacza to, że organ błędnie przyjął, iż tylko S. S. jest stroną postępowania jako inwestor na mocy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Wskazała, że S. S. zarządzał obiektem jako jego współwłaściciel, a uzyskane przez niego pełnomocnictwo od innych współwłaścicieli nie wyłączyło możliwości ich samodzielnego działania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przewiduje, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości, uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Autokontrola zaskarżonej decyzji przez organ, który ją wydał, stanowi samodzielne upoważnienie organu administracji do weryfikacji własnej decyzji i powstaje w związku ze skargą skierowaną do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi samoistną podstawę prawną do wydania decyzji.. Postępowanie w sprawie wniosku o wznowieniu postępowania toczy się dwuetapowo: najpierw organ winien wydać orzeczenie (na podstawie art. 149 § 1 lub art. 149 § 3 kpa), w którym decyduje, czy wznawia postępowanie, a dopiero w drugim etapie – o ile pierwszy został zakończony wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania – orzeka merytorycznie w sposób określony w art. 151 kpa. Postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego organ wydaje w przypadku dopuszczalności wznowienia, tzn. organ jest właściwy w danej sprawie, podmiot składający wniosek ma legitymację do żądania wznowienia postępowania i wskazał we wniosku podstawę wznowienia, podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. , istnieje ostateczne rozstrzygnięcie jako przedmiot wznowienia, przepisy szczególne nie wyłączają tej drogi weryfikacji decyzji. W przypadku, gdy w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie (wydając postanowienie o wznowieniu postępowania), na skutek wniosku osoby niebędącej stroną postępowania, zobowiązany jest zakończyć je decyzją o umorzeniu postępowania. Brak żądania legitymowanego podmiotu przesądza bowiem o jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.), chyba że organ postanowi prowadzić to postępowanie z urzędu, jeśli uzna, że żądanie wszczęcia postępowania pochodzące od osoby niemającej interesu prawnego jest skargą powszechną złożoną na podstawie art. 227 i art. 235 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia istoty sprawy tj. czy skarżącej przysługiwało prawo strony w postępowaniu w przedmiocie wniosku o pozwolenie na użytkowanie należy wskazać, że w dniu złożenia przez uczestnika S. S. wniosku o pozwolenie na użytkowanie garażu obowiązywał już przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity tej ustawy – Dz. U. z 2006 r. Nr 156,, poz. 1118), zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis tej treści został dodany do art. 59 Prawa budowlanego z 1994 r. na mocy art. 1 pkt 49 lit. c) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. (art. 9 ustawy zmieniającej). Wydając zatem decyzję w dniu [...] 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. był zobowiązany uwzględnić fakt, iż przepis art. 59 ust.7 Prawa budowlanego jest niewątpliwie lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a., który brzmi: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." - co oznacza, że cytowany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie będzie miał zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zawarte w aktach sprawy dokumenty bezspornie wskazują na to, że W. M.-poprzednik prawny uczestnika postępowania był inwestorem spornego garażu. Własność nakładów na ten obiekt została przeniesiona nieodpłatnie na rzecz S. i E. S. umową z dnia [...] 2002r., którzy tym samym wstąpili w prawa inwestora. Jest oczywistym, że umowa ta nie przesądza o prawie własności garażu, który zgodnie z treścią art. 47 par.1 kodeksu cywilnego jako część składowa nieruchomości stanowi współwłasność wszystkich współwłaścicieli. Dla ustalenia, że skarżąca nigdy nie miała statusu inwestora przedmiotowego garażu bez znaczenia pozostaje fakt zbycia udziałów we współwłasności nieruchomości przez W. M., a także przeniesienia przez niego jako inwestora garażu nakładów poniesionych na budowę tego obiektu. Błędne jest również przekonanie skarżącej, że przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie przysługuje jej z uwagi na fakt, że brała ona udział w innych postępowaniach administracyjnych dotyczących spornego garażu. Złożenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie przez S. S. spowodowało wszczęcie nowego postępowania administracyjnego, w którym z woli ustawodawcy następuje ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu wyłącznie do inwestora. Inny podmiot nie może uczestniczyć w tym postępowaniu, a więc także nie może żądać weryfikacji decyzji w nadzwyczajnych trybach. Bezspornym pozostaje, że nieruchomość, na której wybudowano budynek stanowi współwłasność skarżącej, o czym świadczą wpisy w księgach wieczystych. Zgodnie z treścią art.147 kpa z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona. Skarżąca nie posiada statusu inwestora przedmiotowego garażu, który dawałby jej pozycję strony w postępowaniu wznowieniowym. Trzeba stwierdzić, że treść powołanego przez organ odwoławczy przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie nasuwa żadnych wątpliwości, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Konsekwencją powyższego uregulowania jest występowanie przesłanek do odmowy wznowienia postępowania (a więc z pominięciem merytorycznego badania sprawy), a w przypadku wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania konieczności umorzenia postępowania wznowieniowego w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot nie będący stroną, albowiem zajdą wtedy przesłanki bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 kpa). W tym stanie rzeczy rozważanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego materialnoprawnych przesłanek uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie garażu w trybie wznowienia postępowania było zbędne. Konsekwencją takiego stanu prawnego prawidłowa jest - w świetle art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 §1 kpa. - ocena Inspektora Wojewódzkiego, iż postępowanie przed organem I instancji prowadzone na skutek wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie należało umorzyć ze względu na fakt, że wnioskodawczyni Jolancie Ś. nie przysługiwały prawa strony. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) Sąd oddalił skargę.