II SA/Bd 761/07

Dnia 16 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. oddala skargę, 2. umarza postępowanie w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. II SA/Bd 761/07 Uzasadnienie Tomasz M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2007 r. sygn. [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr PINB [...] nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku letniskowego usytuowanego na działce nr [...] w S. G. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), art. 81 ust. 1 pkt. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) . Z akt sprawy wynika, że właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w S. G. jest Tomasz C., na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu [...] marca 2006 r. w formie aktu notarialnego. Powyższa działka dzierżawiona jest przez skarżącego na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] maja 2002 r. z poprzednim właścicielem nieruchomości – Henrykiem C. Wcześniej obowiązywała umowa dzierżawy z dnia [...] września 1993 r. Zgodnie z załącznikiem graficznym do miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D., uchwalonego Uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] października 1994 r. ( Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., powyższa działka przeznaczona była na cele produkcji rolnej. W obecnie obowiązującym stanie prawnym wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. G. obowiązującym w chwili wydawania decyzji organu I instancji, sporna działka znajduje się w jednostce bilansowej [...] – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (załącznik graficznym nr [...] zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2003 r. i opublikowanym w Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). Z treści § 24 ust. 2 uchwały wynika, że powierzchnia jednej działki powinna wynosić co najmniej 800 m kw. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] marca 2007 r. przeprowadził oględziny w wyniku których ustalił, iż na terenie spornej nieruchomości znajduje się budynek letniskowy, parterowy, o dachu dwuspadowym. Według oświadczenia skarżącego budynek letniskowy został zrealizowany w [...] r. Właściciel nieruchomości Tomasz C. oświadczył, że budynek letniskowy pobudowano przed [...] r. Z załączonej do akt mapki wynika, że wymiary w rzucie przedmiotowego budynku wynoszą [...] x [...] m, co daje powierzchnię powyżej 36 m kw. Organ stwierdził, że obiekt został wzniesiony z naruszeniem art. 28 prawa budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nadto z akt sprawy wynika, że w dniu [...] grudnia 2003 r. Wójt Gminy D. wydał pozwolenie na budowę budynku letniskowego na przedmiotowej działce. Decyzja ta została unieważniona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. znak [...], gdyż lokalizacja przedmiotowego budynku letniskowego była niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz pozwolenie na budowę wydano z naruszeniem art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, tj. wydano pozwolenie na budowę budynku już istniejącego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr PINB [...] nakazał rozebranie samowolnie wzniesionego obiektu. Organ stwierdził, iż zgodnie z przepisami prawa niemożliwa jest jego legalizacja na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Skarżący odwołał się od decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów postępowania polegające na błędnych ustaleniach stanu faktycznego. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej rozbiórki obiektu budowlanego położonego na działce nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr WINB-WOP-[...] utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Zdaniem organu II instancji powiatowy organ nadzoru budowlanego miał podstawy do nałożenia obowiązku rozbiórki domku letniskowego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż obiekt powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i jego lokalizacja jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Organ odnosząc się do okresu powstania samowoli budowlanej z uwagi na sprzeczne oświadczenia inwestora i właściciela terenu, dotyczące daty budowy ww. budynku, stwierdził, że zarówno dla obiektu wybudowanego w [...] r. jak i w [...] r. lub [...] r., organ nadzoru budowlanego dokonuje rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy obowiązującej wersji prawa budowlanego z 1994 r., gdyż postępowanie wszczęto dnia [...] lutego 2007 r. w związku z pismem Tomasza C. Zdaniem organu odwoławczego zaistnienie przesłanki do zastosowania art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz. 665) obowiązującej od 19 czerwca 2007 r. (który stanowi, że do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49 b ustawy, o której mowa w art. 1.) tj. udokumentowanie, że budynek pobudowano w [...] r. nie wpłynie na rozstrzygnięcie, gdyż przedmiotowy obiekt narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, co również uzasadniałoby nakazanie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 3 ust. 1 i 5 cyt. wyżej ustawy z dnia 10 maja 2007 r. W skardze do Sądu na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2007 r. sygn. WINB-[...] skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji, jako naruszającej prawo, ewentualnie, 2) podjęcie mediacji w trybie art. 115 i następne ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3) wstrzymanie wykonania części zaskarżonej decyzji gdyż jej realizacja przed merytorycznym rozstrzygnięciem niniejszej sprawy spowoduje powstanie po stronie skarżącego znacznej szkody, 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisy postępowania polegające na błędnych ustaleniach stanu faktycznego. Obiekt nie powinien być przeznaczony do rozbiórki ponieważ spełniał przepisy prawa budowlanego, co do jego realizacji bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący powołał się na art. 49 ust. 1 Prawa Budowlanego obowiązującą w czasie realizacji obiektu, który to przepis stanowił, że: "Nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego". Zdaniem skarżącego zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] do [...] były gruntem rolnym i nabył on prawa podmiotowe wynikające z powołanych, ówcześnie obowiązujących przepisów, do legalizacji swojej inwestycji. Jego sytuacja prawna nie powinna być rozpatrywana wg obecnie obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego jak i miejscowego (plan zagospodarowania przestrzennego). Nadto dodał, że uprawnienie organu I instancji do nakazania rozbiórki uległo przedawnieniu. Skarżący uważa, że zgodnie z obowiązującym w [...] r, art. 29 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1. Prawa budowlanego, do legalnego zabudowania przedmiotowego obiektu o powierzchni 35 m² nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a także zgłoszenie o zamiarze jego wykonania. Natomiast obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego (art. 29 ust. 1 pkt. 2) przewidują możliwość budowy wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ ustosunkowując się do zarzutu niezastosowania art. 49 ust. 1 obowiązującego podczas budowy, prawa budowlanego, wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego dokonuje rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu rozstrzygania. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skarżącego, że dla obiektu pobudowanego w [...] r., nietrwale związanego z gruntem i o powierzchni zabudowy poniżej 35 m nie było wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt. 1 obowiązującej w dniu budowy ustawy Prawo budowlane, wyjaśnił, że artykuł ten dotyczył altan i obiektów gospodarczych na działkach pracowniczych ogrodów działkowych. Natomiast przedmiotowa działka nie była działką pracowniczych ogrodów działkowych, ani teren na którym znajdowała się działka nie był przeznaczony w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod ogrody działkowe. Ustosunkowując się do zarzutu nieuwzględnienia art. 29 ust. 1 pkt. 2 obowiązującego prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenie na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki, wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego budowa tych obiektów wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, który zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt. 2 Prawa budowlanego wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto przepis ten obowiązuje od 26 września 2005 r., a przedmiotowy budynek letniskowy posiada powierzchnię zabudowy większą niż 25 m². Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga nie może być uwzględniona, ponieważ kontrola zaskarżonej decyzji administracyjnej nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które uzasadniałoby jej uwzględnienie. Poza sporem jest, że wzniesiony obiekt stanowi samowolę budowlaną, której legalizacja jest niemożliwa na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji. Wbrew twierdzeniu skarżącego w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w okresie powstania samowoli. Jest to przepis nieobowiązujący w dacie wydawania decyzji organu I instancji. Obecnie obowiązuje znowelizowana treść przepisu art. 49 ust. 1 wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718 ze zm.), która dopuszcza w art. 7 stosowanie dotychczasowych przepisów ale tylko do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. Z uwagi na powyższe organy nadzoru budowlanego nie mogły wbrew twierdzeniu skarżącego zastosować przepisu art. 49 prawa budowlanego w poprzednio obowiązującym brzmieniu, gdyż wszczęcie postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego domku letniskowego nastąpiło już po wejściu w życie powyższej ustawy. Organy nadzoru budowlanego postąpiły zgodnie z prawem stosując zatem przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem. W aktualnie obowiązującym art. 48 ust. 1 prawa budowlanego nałożony jest obowiązek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednakże przepis ten można zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 i 3 nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 2 prawa budowlanego dopuszcza legalizację obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc z naruszeniem art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, który stanowi, że roboty budowlane można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jest obiektem wybudowanym niezgodnie z obowiązującymi przepisami w okresie ich budowy. Podlega zatem przymusowej rozbiórce, gdyż znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nie rekreacyjną. O konieczności rozbiórki decyduje art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Teren, na którym został posadowiony przedmiotowy obiekt nie jest i nigdy nie był pracowniczym ogrodem ani tak jak obecnie stanowi przepis rodzinnym ogrodem działkowym. Nie mógł zatem mieć w sprawie zastosowanie obowiązujący w okresie powstania samowoli art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego zwalniający od uzyskania pozwolenia na budowę altany i obiekty gospodarcze na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m² w miastach i 35 m² poza granicami miast oraz wysokości 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich. Działka, na której znajduje się budynek skarżącego nie ma i nigdy nie miała statusu pracowniczego ogrodu działkowego i wobec tego nie mogły mieć w rozpoznawanej sprawie zastosowania cytowane przepisy. Teren, na którym został wybudowany budynek był terenem rolnym bez prawa zabudowy, a nie terenem przeznaczonym pod realizację obiektów o charakterze budynków letniskowych. Działka z uwagi na swój obszar choć była użytkiem rolnym nie była gospodarstwem rolnym, a zatem nie mogły być na niej realizowane obiekty o charakterze zagrodowym. Z tego względu nie mógł mieć zastosowania w sprawie przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego zwalniający od uzyskania pozwolenia na budowę parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego zasadą jest przed rozpoczęciem robót budowlanych uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższy obowiązek wynika z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wzniesiony obiekt nie może skorzystać ze zwolnień, o których stanowią art. 29-31 prawa budowlanego, a skarżący nie posiada dla tej budowli pozwolenia na budowę. W sprawie nie może mieć zastosowania również obowiązujący w dacie wydawania przez organ I instancji przepis art. 29 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003, Nr 80, poz.718), gdy obiekt już istniał. Nadto samowolnie wybudowany obiekt przekracza określoną w powyższym przepisie dopuszczalną powierzchnię zabudowy do 25 m² i tego typu obiektów jako wolnostojących nie dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił w swoich rozważaniach zmieniony stan prawny. Od 20 czerwca 2007 r. obowiązuje art. 3 ustawy z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665), który z mocy art. 4 tej ustawy (do spraw wszczętych a nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy) ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Podsumowując Sąd podziela pogląd organu II instancji, że przedmiotowy obiekt narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W planie zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajduje się działka skarżącego przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jedna działka powinna wynosić co najmniej 800 m². Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 oraz art. 61 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.