II SA/Bd 761/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant st. asyst. sędziego Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa I. w T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. (dalej PINB) nałożył na Przedsiębiorstwo I. w T. obowiązek wykonania w terminie do dnia [...] naprawy drewnianej konstrukcji dachu oraz pokrycia dachowego, naprawy nieszczelnych i zużytych elementów instalacji wodno-kanalizacyjnej w budynku, wyremontowania balkonów i loggi, naprawy oraz uzupełnienia brakujących odcinków rynien rur spustowych na budynku, osuszenia zawilgoconych ścian i stropów w mieszkaniach nr [..], [..] oraz nr [..], naprawienia deskowanych podłóg w łazience mieszkania nr [...] oraz uzupełnienia tralek w balustradzie na klatce schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w T. Pismem z dnia [...] (doręczonym dnia [...]) organ wezwał spółkę do wykonania w/w obowiązku wynikającego z w/w decyzji w terminie 7 dni pod rygorem nałożenia grzywny w celu przymuszenia lub zastosowania innych środków przymusu administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] znak [...], po uprzednim doręczeniu upomnienia z zagrożeniem z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. w oparciu m.in. o art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej zwanej u.p.e.a.) nałożył w stosunku do przedsiębiorstwa I. z siedzibą w T. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł i pobrał opłatę za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, w związku z niewykonaniem przez Przedsiębiorstwo obowiązków nałożonych ostateczną decyzją z dnia [...]. Postanowienie to utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...] znak [...], natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 351/12 oddalił skargę Przedsiębiorstwa na wskazane postanowienie WINB z dnia [...] . W następstwie przeprowadzenia w dniu [...] kontroli stanu technicznego przedmiotowego budynku i ustalenia niewykonania przez Przedsiębiorstwo decyzji z dnia [...], PINB postanowieniem z dnia [...] znak [...], na podstawie m.in. art. 127 i art. 128 § 1 i 2 u.p.e.a., orzekł o zastosowaniu wobec Przedsiębiorstwa środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] w zakresie naprawy drewnianej konstrukcji dachu oraz pokrycia dachowego, wyremontowania balkonów i loggi i naprawienia deskowanych podłóg w łazience mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w T. przez inną osobę za zobowiązane Przedsiębiorstwo, na jego koszt i niebezpieczeństwo, oraz wezwał zobowiązane Przedsiębiorstwo do wpłacenia w terminie do dnia [...] kwoty [...] zł, tytułem zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego. W uzasadnieniu postanowienia organ opisując dotychczasowy stan sprawy stwierdził, że w związku z dalszym uchylaniem się przez Przedsiębiorstwo od wykonania decyzji z dnia [...], mimo wcześniejszego zastosowania jednorazowej grzywny w celu przymuszenia, dokonał on wyboru właściwego środka egzekucyjnego, po przeprowadzeniu analizy jego zastosowania, spisanej w notatce służbowej z dnia [...]. Kierując się zasadami postępowania egzekucyjnego w administracji, tj. zasadą celowości oraz zasadą stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych tylko w ustawie organ zdecydował on o konieczności zastosowania wykonania zastępczego. Jednoczenie organ wyjaśnił, że z otrzymanego w dniu [...] sporządzonego na zlecenie organu kosztorysu robót, w którym łączny koszt wykonania zastępczego wszystkich robót zabezpieczających w budynku opiewał na kwotę [...] zł, wynika, że koszt naprawy drewnianej konstrukcji dachu oraz pokrycia dachowego wynosi – [...] zł, wyremontowania balkonów i loggi – [...] zł, i naprawienia deskowanych podłóg w łazience mieszkania nr [...] – [...] zł, a zatem koszt tych robót łącznie wynosi [...] zł + 23 % podatek VAT, co daje kwotę [...] zł. Na powyższe postanowienie Przedsiębiorstwo złożyło zażalenie, wnosząc o jego uchylenie w całości, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a ponadto domagając się przeprowadzenia badania z opinii biegłego na okoliczność: zakresu i konieczności wykonania praca objętych wykonaniem zastępczym, w szczególności czy prace te są niezbędne, oraz zbadania czy budynek podlega wyłączeniu z użytkowania. W uzasadnieniu pisma Przedsiębiorstwo podkreśliło, że jest w trakcie realizacji wyznaczonych prac w zakresie odpowiadającym możliwością czasowym, ekonomicznym i faktycznym. Wskazując, że koszt zalecanych napraw wynosi [...] zł stwierdziło że niemożliwym jest, biorąc pod uwagę dochody spółki, aby wykonało ono natychmiast zalecenia PINB zwłaszcza, że warunki atmosferyczne i pogodowe uniemożliwiają prowadzenie prac remontowych, a treść obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest bardzo nieprecyzyjna. Wobec tego, zdaniem Przedsiębiorstwa, uzasadniony jest zarzut z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. wykonania części obowiązku oraz zarzut z art. 33 pkt 5 u.p.e.a. o niewykonalności pozostałej części nałożonego obowiązku. Przedsiębiorstwo wskazało, że od momentu wydania przez PINB decyzji z dnia [....] wszystkie działania właściciela zmierzały i zmierzają do wykonania wynikających z decyzji postanowień, które jednakże stoją w sprzeczności z opinią biegłego znajdującą się w aktach sprawy [...]. Zaznaczając, że część wskazanych zaleceń nie jest możliwa do wykonania bez wykwaterowania zamieszkujących lokale mieszkańców podniosło, iż przeprowadzone zostały czynności zachowawcze oraz wykonano stosowne oznaczenia na i przed budynkiem. Strona podkreśliła, że złożyła do PINB wniosek o wyłączenie przedmiotowego budynku z użytkowania. W tym zakresie przedstawiono stosowną opinię biegłego rzeczoznawcy. W ocenie Przedsiębiorstwa, nie można nakładać na nie grzywny oraz stosować wykonanie zastępcze w sytuacji, kiedy z jednej strony dobrowolnie wykonuje ono zalecenia PINB w terminach możliwych do realizacji, a z drugiej istnieje opinia niezależnego rzeczoznawcy wskazująca na konieczność wyłączenia budynku spod użytkowania. Jednocześnie Przedsiębiorstwo stwierdziło, że opinia biegłego z dnia [...] jest opinią błędną, zawierającą liczne nieścisłości w warstwie merytorycznej. Również wnioski z niej wypływające są błędne i nie zostały ona skonfrontowana z opinią biegłego znajdującą się w aktach sprawy [...]; także Przedsiębiorstwo nie została z nią zaznajomione przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Strona wskazała, że zdaniem biegłego mikologa, prowadzenie zakreślonych przez PINB prac jest niczym nieuzasadnione i sprzeczne z zasadami rewitalizacji tego typu budynków. Ponadto Przedsiębiorstwo zarzuciło, że opinia, na której organ I instancji oparł swoje postanowienie i stanowisko została wydana ponad 2 lata temu i że nie odpowiada ona rzeczywistemu stanowi faktycznemu. Zakwestionowało ono także kosztorys wykonania robót zastępczych zabezpieczających wskazując, że został on wykonany w [...], kiedy obowiązywały zupełnie inne, wyższe ceny na usługi remontowo-budowlane oraz materiały. Dlatego też, jego zdaniem, zachodzi konieczności zweryfikowania tego kosztorysu. W ocenie Przedsiębiorstwa zaskarżone postanowienie wydane zostało z obrazą art. 7 i art. 77 k.p.a. z uwagi na brak dokonania przez organ wszechstronnej oceny materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zaskarżony akt został- jak stwierdziło- w szczególności oparty na błędnych ustaleniach faktycznych, gdyż wykonanie obowiązku wynikającego z tytułu egzekucyjnego doprowadzi do zawalenia się ściany podtrzymującej taras i dach. Strona zarzuciła także wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 119 § 1 u.p.e.a., bowiem obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego jest niemożliwy do wykonania w obecnym stanie prawnym i faktycznym. Równocześnie poinformowała, że niezależnie od zabezpieczenia konstrukcji budynku, podjęła ona intensywne działania zmierzające do przeprowadzki do nowych lokali zamieszkujących budynek mieszkańców i że w stosunku do pozostałych mieszkańców budynku zapewnienie lokali zastępczych spoczywa na Gminie Miasta T., która swoich obowiązków w tym zakresie nie wykonuje. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] znak [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji podtrzymał w całości stanowisko organu I instancji co do zasadności i konieczności zastosowania w stosunku do Przedsiębiorstwa środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, z uwagi na stwierdzone dalsze niewykonanie przez Przedsiębiorstwo ostatecznej decyzji z dnia [...], pomimo wcześniejszego zastosowania jednorazowej grzywny w celu przymuszenia. Odnosząc się do treści zażalenia WINB stwierdził, że niewykonanie choćby w części obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] stanowi okoliczność wyczerpującą przesłanki przemawiające za wszczęciem postępowania egzekucyjnego i zastosowaniem środka egzekucyjnego. Nawiązując do zarzutu niewykonalności nałożonego obowiązku o charakterze niepieniężnym organ, powołując się na stanowisko judykatury wyjaśnił, że niewykonalność nałożonego obowiązku oznacza sytuację, w której istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być zaś trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi lub finansowymi. Organ wskazał, że przeszkody mogą mieć charakter faktyczny lub prawny. Odnosząc się do przeszkód faktycznych wyjaśnił, że obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji, że względy ekonomiczne i finansowe nie uzasadniają twierdzenia o niewykonalności obowiązku, choćby w znacznym stopniu utrudniały jego wykonanie, oraz że przyczyną niewykonalności z przyczyn faktycznych mogą być także różnego rodzaju okoliczności dotyczące zobowiązanego, np. stan jego zdrowia, jeżeli obowiązek ma charakter osobisty. W kwestii niewykonalności decyzji z przyczyn prawnych organ wyjaśnił, że ma ona miejsce, jeżeli jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym. W świetle poczynionych wywodów WINB stwierdził, że nie ma podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowym wypadku wystąpiła niewykonalność obowiązków określonych ww. decyzji ostatecznej, w szczególności, że przedmiotowy budynek nie jest objęty decyzją nakazującą jego opróżnienie, co wiązałoby się -jak wskazuje to skarżąca- z koniecznością wykwaterowania jego lokatorów. Na powyższe postanowienie WINB Przedsiębiorstwo wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której domagając się jego uchylenia, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania PINB, zarzuciło naruszenia przepisów prawa procesowego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności nieuwzględnienie ekspertyzy biegłego Ł., pominięcie okoliczności, że strona skarżąca przystąpiła do remontu budynku, że prace trwają i wkrótce zostaną zakończone oraz że w budynku zamieszkują jeszcze rodziny, których wykwaterowanie spoczywa na Gminie Miasta T., a ponadto poprzez naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a., w związku z tym, iż obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego jest niemożliwy do wykonania w obecnym stanie prawnym i faktycznym. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powtórzyła w całości argumenty przywoływane w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uznanie, gdyż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest fakt istnienia ostatecznej, podlegającej wykonaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z [...] nakazującej skarżącej spółce dokonanie naprawy wyszczególnionych w niej elementów budynku. Kontrola legalności tego rozstrzygnięcia została przeprowadzona we właściwym trybie, prowadząc do ostatecznego rozstrzygnięcia orzekającego nakaz wykonania remontu. W sposób jednoznaczny wskazano też na obligatoryjność zastosowania art. 66 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. nr 243 poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane), nakładającego na organ obowiązek wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości w przypadku, gdy obiekt budowlany stanowi zagrożenie życia lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska ( pkt 1), jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku (2), jest w nieodpowiednim stanie technicznym (3), albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia(4). Mając na uwadze powyższe jako niedopuszczalne należy uznać wszelkie argumenty i zarzuty kwestionujące rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy od strony merytorycznej, bowiem korzysta ona z przymiotu rzeczy osądzonej (res iudicata). Należy też podkreślić, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Istota postępowania egzekucyjnego skupia się bowiem tylko wokół samej wykonalności prawomocnego orzeczenia, bez jakiegokolwiek wkraczania w weryfikację merytorycznego załatwienia sprawy. Wadliwość tytułu wykonawczego, istniejąca zdaniem skarżącego przedsiębiorstwa, winna być podnoszona w innym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest tylko ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. Nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy podnoszony w skardze zarzut braku podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia wobec faktu, że strona skarżąca sukcesywnie, w miarę swoich możliwości finansowych realizuje obowiązek nałożony na nią na mocy decyzji z [...]. Nie wykonanie choćby w części obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji jest faktem wyczerpującym przesłanki przemawiające za wszczęciem postępowania egzekucyjnego i zastosowaniem środka egzekucyjnego, dlatego w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o jego bezprzedmiotowości, a możliwość realizacji obowiązku w przyszłości, wobec faktu przeniesienia mieszkańców budynku do innych mieszkań, na którą powołuje się strona skarżąca nie ma wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Postępowanie to dotyczy tylko przymusowego wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją i tylko w tak zakreślonych granicach może się odbywać kontrola legalności rozstrzygnięć zapadłych w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Żadne względy celowościowe nie mogą wpływać na ocenę legalności rozstrzygnięć postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie doszło bowiem do zaskarżenia orzeczenia organu administracji działającego w trybie egzekucji administracyjnej, a więc podniesione wobec niego zarzuty, zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i zawarte w skardze, nie mogą dotyczyć merytorycznego rozstrzygnięcia sporu w przedmiocie wykonania przez Gminę obowiązku zapewnienia mieszkańcom obiektu mieszkań zastępczych, całkowicie abstrahując od prowadzonego postępowania egzekucyjnego. To samo dotyczy ewentualnej konieczności wyłączenia budynku z użytkowania. Odnosząc się do zarzutu niewykonalności decyzji nakazującej skarżącej spółce dokonanie naprawy wyszczególnionych w niej elementów budynku należy uznać rację organu wskazującego na fakt, iż przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w jej wyegzekwowaniu wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi. Zarówno w judykaturze jak i w poglądach doktryny zgodnie wskazuje się, iż niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny, a więc gdy jest ona następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Podkreśla się także, że trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Należy w tym miejscu dodać, że ciężar dowodu, iż obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny obciążą stronę, która wywodzi z tego skutki prawne, a więc w niniejszej sprawie skarżącą (por. wyrok NSA z 13.11.2008r. sygn.akt II OSK 1365/07, LEX nr 532603). Taka sytuacja w ocenie sądu nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie, ponieważ określenie obowiązku jako przeprowadzenie remontu celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku(art. 66 prawa budowlanego), nie czyni obowiązku nałożonego decyzją niewykonalnym. Z technicznej bowiem strony, wykonanie egzekwowanego obowiązku polega na zleceniu tych prac uprawnionym do tego osobom. Jest to więc kwestia dokonania pozytywnej czynności i poniesienia odpowiednich środków, nakładów. Tymczasem skarżąca poza przywołaniem powyższych zarzutów nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska. Równie gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami są twierdzenia skarżącej o tym, że wykonanie decyzji spowoduje zawalenie się ściany. Nie był również zasadny zarzut skarżącej dotyczący kwestionowania przez nią kosztorysu z dnia [...] Należy wyjaśnić, że kosztorys ten ma charakter doraźny, ustalający jedynie rząd wielkości kosztów wykonania zastępczego. Nie odnoszą się do niego zasady ustalania kosztów robót wykonanych, gdyż te będą dopiero ustalane w kosztorysie powykonawczym obejmującym swoim zakresem realne wydatki poniesione na wykonanie zastępcze. Dodatkowo należy podnieść, że zarzut ten pozostaje gołosłowny, strona skarżąca nie wskazała na konkretne nieprawidłowości, które miałby on zawierać. Sąd rozważył również kwestię wyboru przez organ wykonania zastępczego jako środka egzekucyjnego. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Sformułowane w art. 7 § 2 u.p.e.a. zalecenie wskazuje, że jeżeli dany środek egzekucyjny zdolny jest doprowadzić do wykonania obowiązku, ale ten sam cel można osiągnąć inaczej, w stopniu mniej uciążliwym dla zobowiązanego, to zastosowanie go należy ocenić jako niecelowe. Zdaniem Sądu, organ w prawidłowy sposób dokonał wyboru wykonania zastępczego biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt wcześniejszego bezskutecznego nałożenia na stronę skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, rodzaj zastosowanego środka egzekucyjnego nałożonego zaskarżonym postanowieniem dostosowany jest do jego celu jakim jest doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) należało orzec jak w sentencji wyroku.