II SA/Bd 764/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi Koła Łowieckiego "[...]" w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia rocznego planu łowieckiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na rzecz skarżącego kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], na podstawie art. 8 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226) odmówił zatwierdzenia rocznego planu łowieckiego dla obwodu nr 233, sporządzonego przez skarżące Koło Łowieckie "[...]" w [...] na okres od 1 kwietnia 2015 r. do 31 marca 2016 r. Organ wskazał, że zgodnie z ww. przepisem zatwierdzenie planu nie jest możliwe bez jego uzgodnienia z [...] Związkiem Łowieckim, tymczasem Związek odmówił uzgodnienia ww. planu. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania Dyrektor [...] Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] decyzją nr [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 18 marca 2015 r. w siedzibie Nadleśnictwa [...] odbyło się uzgodnienie przez [...] Związku Łowieckiego projektów rocznych planów łowieckich sporządzonych przez koła łowieckie dla obwodów łowieckich. Dla obwodu nr [...] przedłożono dwa roczne plany łowieckie – jeden sporządzony przez Koło Łowieckie[...], drugi przez Koło Łowieckie[...]. [...] Związku Łowieckiego uzgodnił plan sporządzony przez Koło Łowieckie[...], odmówił zaś uzgodnienia planu sporządzonego przez Koło Łowieckie "[...]" Organ odwoławczy podniósł, że art. 8 ust. 3d Prawa łowieckiego przewiduje możliwość odwołania w przypadku braku uzgodnienia w całości lub części rocznego planu łowieckiego. Skarżące Koło nie skorzystało z tej możliwości. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie rocznych planów łowieckich i wieloletnich łowieckich planów hodowlanych (Dz. U. z 2007 r. nr 221 poz. 1616 ze zm.) zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia planu rocznego następuje w terminie 7 dni od dnia przedłożenia do zatwierdzenia. Roczny plan łowiecki został przedłożony do zatwierdzenia 18 marca 2015 r. i w tym dniu PZŁ odmówił jego uzgodnienia czyniąc na projekcie rocznego planu sporządzonego przez skarżące Koło adnotacji "ze względu na ważną umowę dzierżawy z KŁ "[...]" nie dokonujemy uzgodnienia". Zgodnie z art. 8 ust. 3a Prawa łowieckiego roczne plany łowieckie sporządzane są przez dzierżawców obwodów łowieckich, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i podlegają zatwierdzeniu przez właściwego nadleśniczego PGL[...], w uzgodnieniu z [...] Związkiem Łowieckim. Brak uzgodnienia rocznego planu łowieckiego z PZŁ wyklucza możliwość jego zatwierdzenia przez nadleśniczego. Ponieważ na podjęcie decyzji nadleśniczy ma jedynie 7 dni, stąd 25 marca 2015 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia w całości rocznego planu łowieckiego. W decyzji wskazano, że Zarząd Okręgowy PZŁ we [...] uzasadnił odmowę uzgodnienia rocznego planu łowieckiego obwodu nr 233 sporządzonego przez skarżącego tym, że Koło Łowieckie "[...]" jest dzierżawcą ww. obwodu na podstawie umowy zawartej 27 marca 2013 r. oraz faktycznie tym obwodem włada. Umowa dzierżawy zawarta ze skarżącym w dniu 20 marca 2007 r. została rozwiązana za wypowiedzeniem, a obwód nr [...] został przekazany kołu "[...]". Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r. ustalił, że oświadczenie woli o wypowiedzeniu umowy dzierżawy obwodu łowieckiego jest bezskuteczne. Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia 29 grudnia 2014 r. oddalił apelację od wyroku Sądu Rejonowego. Oznacza to, że umowa dzierżawy zawarta ze skarżącym nadal obowiązuje, nie jest jednak realizowana, albowiem skarżący nie wszedł w posiadanie obwodu nr [...]. Wobec tego [...]PZŁ uznał, że do czasu ostatecznego prawnego uregulowania ważności ww. dwóch umów dzierżawy, a także w celu uniknięcia dalszych problemów i konfliktów (dwóch dzierżawców tego samego obwodu) i zachowania ciągłości gospodarowania, należy uzgodnić projekt rocznego planu łowieckiego kołu "[...]". Dyrektor RDPL wskazał, że w celu ugody proponował zarówno Kołu "[...]" jak też "[...]" wydzierżawienie innego obwodu łowieckiego, jednakże oba koła odmówiły. Koło "[...]" odmówiło także wydania obwodu nr [...] Kołu "[...]". Wobec tego należało przyjąć stanowisko, że dzierżawcą obwodu nr [...] jest Koło "[...]", które jest stroną umowy dzierżawy z dnia [...]r. i faktycznie tym obwodem włada. Uzgodnienie przez PZŁ rocznego planu łowieckiego skarżącemu Kołu, a następnie zatwierdzenie go przez Nadleśniczego spowodowałoby, iż decyzja Nadleśniczego była by niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miałaby charakter trwały. Uzgodnienie i zatwierdzenie rocznego planu łowieckiemu skarżącemu Kołu nie spowodowałoby zmiany sytuacji faktycznej, polegającej na władaniu obwodem nr [...] przez Koło "[...]". Nie posiadając obwodu nr [...] skarżące Koło nie mogłoby realizować rocznego planu łowieckiego. W skardze do sądu administracyjnego Koło Łowieckie "[...]" wniosło o uchylenie decyzji Dyrektora [...] Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] zarzucając jej naruszenie art. 6 i 10 k.p.a. a także art. 106 § 2 w związku z § 1 k.p.a. oraz art. 8 ust. 3a w związku z ust. 2 i 3 Prawa łowieckiego oraz § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie rocznych planów łowieckich i wieloletnich łowieckich planów hodowlanych poprzez niedokonanie uzgodnienia planu łowieckiego. Skarżący podniósł, że wobec ustalenia wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] bezskuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy z dnia [...] r., pozostaje dzierżawcą obwodu łowieckiego nr[...] Skarżący zarzucił, że wbrew stanowisku organu nie doszło do uzgodnienia przedstawionego przez skarżącego rocznego planu łowieckiego przez [...] Łowiecki. Oświadczenie Przewodniczącego [...] PZŁ we [...], złożone na projekcie rocznego planu łowieckiego skarżącego Koła nie stanowi wymaganej w tym względzie decyzji administracyjnej, albowiem nie zostało wydane w ramach postępowania administracyjnego i nie zawiera elementów składowych wymaganych przez art. 107 § 1 k.p.a. Skarżący zwrócił dodatkowo uwagę, że nie został pouczony o środkach odwoławczych od tego rozstrzygnięcia. Ponadto skarżące Koło zarzuciło, że wbrew twierdzeniu organu przeszkodą w zatwierdzeniu rocznego planu łowieckiego nie może być okoliczność, iż podmiotem faktycznie władającym obwodem łowieckim nr [...] jest Koło "[...]". Skarżący podniósł, że dzierżawa obwodu łowieckiego nie jest tożsama z prawem rzeczowym i polega jedynie na nabyciu prawa do prowadzenia gospodarki łowieckiej, która jest realizowana na cudzym gruncie i wobec zwierzyny pozostającej własnością Skarbu Państwa. Błędne jest zatem wnioskowanie organu, według którego skarżące Koło nie ma możliwości realizowania gospodarki łowieckiej w obwodzie nr[...], ponieważ nim nie włada. Skarżący ma bowiem pełne predyspozycje i możliwości prowadzenia gospodarki łowieckiej w tym obwodzie, a jedyną przeszkodą w prowadzeniu gospodarki łowieckiej w obwodzie nr 233 przez skarżącą jest brak zatwierdzonego rocznego planu łowieckiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje skarżący. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012r., poz. 270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis uprawnia i obliguje sąd administracyjny do zbadania czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i to niezależnie od zarzutów skargi, a także oznacza możliwość uwzględnienia skargi z innych powodów niż wskazane w jej treści. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na sposób wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją w przedmiocie zatwierdzenia rocznego planu łowieckiego. Prawo łowieckie w art. 8 ust. 3a wskazuje, że roczne plany łowieckie sporządzane są przez dzierżawców obwodów łowieckich, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta), i podlegają zatwierdzeniu przez właściwego nadleśniczego [...] Gospodarstwa Leśnego [...] w uzgodnieniu z [...] Związkiem Łowieckim. W cytowanym przepisie ustawodawca wskazał kto winien sporządzać roczne plany łowieckie. Nie wskazał jednakże w jaki sposób dochodzi do wszczęcia postępowania w wyniku którego może dojść do wydania decyzji zatwierdzającej roczny plan łowiecki. O tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności, przesądzają przepisy prawa materialnego. Jeśli z normy prawa materialnego expressis verbis nie wynika, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, to przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, a gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu. W rozpatrywanym przypadku należy uznać, że postępowanie jest wszczynane na wniosek dzierżawcy obwodu łowieckiego, jako że wskutek zatwierdzenia rocznego planu łowieckiego dzierżawca obwodu łowieckiego zyskuje prawo do prowadzenia gospodarki łowieckiej, umożliwiającej m.in. pozyskiwanie zwierzyny. W aktach kontrolowanej sprawy nie ma pisma zawierającego wprost wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej roczny plan łowiecki. Charakter takiego wniosku należy przypisać dokumentowi zatytułowanemu "roczny plan łowiecki na rok gospodarczy 2015/2016" opatrzonego pieczęcią wpływu sekretariatu Nadleśnictwa [...] z datą [...]r., w którym w części I w pkt 6 wskazało jako dzierżawcę "KŁ "[...]" i który został podpisany przez łowczego W. W. (który podpisał także odwołanie od decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa [...]). W tym miejscu należy zwrócić uwagę na status prawny koła łowieckiego. Zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa łowieckiego koła łowieckie posiadają osobowość prawną. Stosownie zaś do art. 32 ust. 4 pkt 4 Prawa łowieckiego Statut [...] Związku Łowieckiego określa m.in. sposób reprezentacji koła łowieckiego. Jak wynika ze Statutu [...] Związku Łowieckiego stanowiącego załącznik do uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r. (przedstawionego Sądowi na wezwanie do uzupełnienia braków skargi) oświadczenia woli w imieniu koła składają dwaj członkowie zarządu koła lub jeden członek zarządu koła i osoba przez zarząd koła do tego upoważniona. W imieniu koła zarząd koła składa oświadczenia na piśmie, umieszczając swoje podpisy pod nazwą koła (§ 66 ust. 1 Statutu). Zarząd koła może udzielić jednemu z członków zarządu koła lub innej osobie pełnomocnictwa do dokonania czynności prawnych określonego rodzaju lub czynności szczególnych, związanych z kierowaniem bieżącą działalnością koła (§ 66 ust. 2 Statutu). Z cytowanych zapisów wynika, że koło łowieckie w stosunkach na zewnątrz musi być reprezentowana przez dwóch członków zarządu ewentualnie przez osobę, która posiada stosowne pełnomocnictwo zarządu koła. Zatem wniesione (podpisane) przez jednego członka zarządu (tj. łowczego - § 62 ust. 2 Statutu [...] Związku Łowieckiego) pismo nie mogło stanowić wniosku podmiotu uprawnionego do wniesienia wniosku tj. koła łowieckiego przypisującego sobie przymiot dzierżawcy obwodu łowieckiego i nie mogło zostać przez organ rozpoznane. Z treści dokumentu opatrzonego pieczęcią wpływu z dnia 18 marca 2015 r. wynika, iż jest ono wnoszone w imieniu Koła Łowieckiego "[...]". Organ tj. Nadleśniczy Nadleśnictwa[...], otrzymując taki dokument, mający cechy wniosku, powinien sprawdzić czy został on podpisany przez osoby uprawnione do reprezentacji koła łowieckiego i powinien w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać ten podmiot do usunięcia braku formalnego przez złożenie podpisu drugiego członka zarządu koła ewentualnie przedstawienie stosownego pełnomocnictwa. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. Nieusunięcie tych braków w ustawowym terminie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tego rodzaju brakiem jest brak podpisu wnioskodawcy ewentualnie brak pełnomocnictwa. Skutkiem braku pełnomocnictwa lub przekroczenia jego zakresu jest to, że dokonana czynność prawna stanowi do momentu jej potwierdzenia przez mocodawcę czynność ułomną (negotium claudicans). Dopiero w razie odmowy potwierdzenia tej czynności przez osobę mocodawcy, w której imieniu została ona dokonana, staje się ona nieważna. Potwierdzenie pełnomocnictwa ma moc wsteczną, odnosi się do chwili dokonania czynności w imieniu mocodawcy, tj. w niniejszej sprawie do chwili wniesienia odwołania. W przypadku podjęcia czynności (w tym także złożenia wniosku) bez umocowania, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wezwania strony do usunięcia braku formalnego czynności ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Niezastosowania się do tegoż wezwania rodzi konsekwencji w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a w przypadku kiedy ów brak został dostrzeżony w toczącym się już postępowaniu – skutkuje umorzeniem tegoż postępowania. W rozpatrywanej sprawie dokument stanowiący wniosek nie został podpisany zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów Prawa Łowieckiego i Statutu [...] Związku Łowieckiego, a pomimo to organ nie wezwał składającego wniosek do uzupełnienia braku i wniosek rozpoznał. Naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. i w konsekwencji rozpoznanie wniosku dotkniętego brakami formalnymi niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku kiedy braki formalne nie zostałyby uzupełnione w prawidłowy sposób, organ byłby zobligowany do umorzenia postępowania. Z powyższych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ wezwie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez jego podpisanie zgodnie z wyżej opisanymi zasadami reprezentacji koła łowieckiego. Wobec tego, że rozstrzygnięcie sprawy jest zależne od wykonania przez skarżącego powyższego wezwania merytoryczne ustosunkowanie się przez sąd do zarzutów skargi jest przedwczesne. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; z późn. zm.).