II SA/Bd 766/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. R. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] Burmistrz M. R. (zwany dalej "Burmistrzem"), po rozpatrzeniu wniosku M. G. z dnia [...] października 2016 r., ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na przebudowie oraz rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w R.. W punkcie 2 decyzji "Parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu" Burmistrz wskazał: 1) dopuszcza się przebudowę oraz rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, 2) dopuszcza się zmianę konstrukcji dachu i pokrycia dachowego w ramach projektowanej rozbudowy i przebudowy budynku oraz realizację poddasza użytkowego, 3) dopuszcza się zmianę sposobu użytkowania części piwnicy na garaż wraz z wykonaniem zjazdu, 4) dopuszcza się przebudowę zjazdu na drogę gminną (dz. nr ewid.[...]), 5) budynek do dwóch kondygnacji nadziemnych, 6) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku po zrealizowaniu planowanej inwestycji od 7 m do 9,5 m, 7) wysokość głównej kalenicy budynku po zrealizowaniu planowanej inwestycji od 7 do 9,5 m, 8) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, po zrealizowaniu planowanej inwestycji, od 25 % do 36 %, 9) należy zachować istniejącą szerokość elewacji frontowej budynku po zrealizowaniu planowanej inwestycji, 10) dopuszcza się możliwość zwiększenia powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej o grubość ocieplenia ścian budynku (wyłącznie z uwagi na ewentualne roboty budowlane polegające na termomodernizacji ścian zewnętrznych budynku), 11) geometria dachu: - dach dwuspadowy, o kącie nachylenia od 10 do 45 stopni, - układ połaci dachowych – równoległy lub prostopadły do frontu działki, 12) minimum 30 % powierzchni terenu objętego decyzją należy zachować w formie biologicznie czynnej, 13) linia zabudowy – nieprzekraczalna linia zabudowy równo z istniejącym budynkiem – jak na załączniku graficznym do decyzji (nieprzekraczalna linia zabudowy dotyczy zasadniczej bryły budynku – lica ściany frontowej, natomiast zewnętrzne elementy budynku jak balkony, wykusze, schody zewnętrzne, okapy itp. mogą być usytuowane poza nią). W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja polegać będzie na przebudowie obejmującej zmianę układu komunikacyjnego wewnątrz budynku – klatki schodowej oraz funkcji i układu pomieszczeń oraz wykonania wjazdu do budynku, a także na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o część garażową (8,25 m x 4,5 m) wraz ze zmiana konstrukcji dachu i pokrycia dachowego istniejącej części budynku. Planowana inwestycja nie zmieni zatem dotychczasowej funkcji budynku. Burmistrz wskazał ponadto, że z treści wniosku dotyczącego planowanej inwestycji wynika, że ma być ona zlokalizowana w głębi działki za budynkiem istniejącym, na granicy z sąsiednią działka nr [...]. Burmistrz zwrócił uwagę, że z dniem [...] stycznia 2018 r. weszła w życie zmiana rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Zgodnie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia sytuowanie budynku, w przypadku o którym mowa w ust. 1 pkt 2 dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. A zatem dopuszczenie realizacji inwestycji w odległości 1,5 m lub bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nie może wynikać z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W z związku z tym organ nie rozpatrzył możliwości lokalizacji rozbudowywanej części budynku w przybliżeniu do granicy działki. Odwołując się od decyzji Burmistrza B. R. oraz skarżący J. R. zarzucili, że w części tekstowej analizy nie opisano sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego; analiza pomimo wskazania średniej powierzchni zabudowy nie wskazuje tego wskaźnika odnośnie poszczególnych działek z obszaru analizowanego, podobnie jest w przypadku wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej; brak także szczegółowych informacji o geometrii dachów budynków w obszarze analizowanym. Dodatkowo odwołujący podnieśli, że organ błędnie wskazał, jakoby wjazd na działkę istniał od strony drogi powiatowej (działki nr [...]), gdyż z tej strony działki inwestora nie ma zjazdu. W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] – 476.2018 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588; zwanego w skrócie "rozporządzeniem z dnia [...] sierpnia 2003 r.") tzn. jako minimum trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów. Front przyjęty został zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia, jako bok działki przylegający do drogi publicznej o kategorii powiatowej tj. ul. [...] o długości 16 m – od tej bowiem ulicy odbywa się główne wejście na działkę inwestora. W rezultacie granice obszaru – jako trzykrotności tego frontu – wynosiłaby 48 m. Prawidłowo przyjęte zostały wobec tego granice minimalne obszaru analizowanego, wynikające z przepisów ustawy, tj. 50 m. Część graficzna analizy szczegółowo wskazuje funkcje wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, co pozwoliło na ustalenie, że nowoplanowana funkcja będzie odpowiadać funkcji istniejącej. Zdaniem Kolegium także część tekstowa analizy realizuje cel wynikający z przepisów ustawy, zawiera ustalenia co do wyników określających wskaźniki kształtowania nowej zabudowy na zasadzie kontynuacji cech zabudowy oraz stanowi zbadanie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p."). Odnośnie linii zabudowy Kolegium ustaliło, że nie ulegnie ona zmianie. Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu Kolegium ustaliło, że aktualnie działka inwestora posiada ten wskaźnik na poziomie 25 %, a planowany wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestorskiej wyznaczono na poziomie od 25 % do 36 % w sytuacji, gdy średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 20,18 % (w przedziale od 10 % do 40 %). Organ I instancji uzasadnił jednak odstępstwo od tak ustalonego wskaźnika od występującej w terenie średniej, wskazując, iż z precyzyjnego zestawienia tych wskaźników dla poszczególnych nieruchomości wynika, że zróżnicowanie tego wskaźnika na terenie analizy jest bardzo duże. Jednocześnie, biorąc pod uwagę znaczną powierzchnię terenu inwestycyjnego, organ uznał, że możliwym jest zrealizowanie przedsięwzięcia we wnioskowanym kształcie. Zdaniem Kolegium określony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla nowej inwestycji nie będzie znacząco odbiegać od wartości wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki z uwagi na kontynuację przestrzeni miejskiej. Wskaźnik ten nie pogorszy ładu przestrzennego tam zastanego. Odnośnie szerokości elewacji frontowej Kolegium wskazało, że wskaźnik ten pozostanie taki, jak dotychczas. Kolegium podniosło, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym kształtuje się od 2,5 m do 10,0 m, a średnia wynosi 5,45 m. Zdaniem Kolegium analiza zawiera uzasadnienie przyjętej dla planowanej inwestycji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (od 7 m do 9,5 m): wysokości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w sąsiedztwie wnioskowanej działki są o wiele wyższe niż średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w granicach obszaru analizowanego. Wyznaczona maksymalna wartość górnej krawędzi elewacji frontowej mieści się w przedziale wartości występujących w obszarze analizowanym i stanowić będzie kontynuację wysokości charakterystycznych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, występującej w sąsiedztwie terenu inwestorskiego. Ustalona dla nowej inwestycji wartość tego parametru zabudowy w sposób odmienny od wartości występujących na nieruchomościach sąsiednich nie pogorszy porządku architektonicznego. Kolegium oceniło, że ustalona geometria dachu odpowiada żądaniu wnioskodawcy, a zarazem nie pozostaje w sprzeczności z zastanym ładem urbanistycznym w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym występuje bowiem wielość dachów o wszystkich rodzajach spadku (płaskie, dwuspadowe, wielospadowe), o kątach nachylenia od 10 do 60 stopni, o różnych kierunkach kalenic w stosunku do frontów działki. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium za niezasadny uznał m.in. zarzut błędnego wskazania, że działka inwestora ma dostęp istniejącym zjazdem z drogi powiatowej (dz. Nr ew. 170). Kolegium zwróciło uwagę, że teren inwestycji ma dostęp do dwóch dróg publicznych, natomiast front tego terenu w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia znajduje się od ul. [...] (droga powiatowa), gdyż od tej właśnie ulicy znajduje się główne wejście na działkę. Okoliczność tę potwierdza dokumentacja fotograficzna. Natomiast kwestia ewentualnego zjazdu od drogi gminnej (ul. Ż. ) nie stanowi przedmiotu aktualnie prowadzonego postępowania i nie jest w ogóle objęta żądaniem inwestora. Kwestia lokalizacji zjazdu reguluje ustawa z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych i to na jej podstawie (art. 29) inwestor może ubiegać się o przebudowę zjazdu istniejącego. W skardze do sądu J. R. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. Zdaniem skarżącego w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zachodzą przesłanki wygaszenia zaskarżonej decyzji. Na działce inwestora prowadzone są już bowiem od [...] kwietnia 2018 r. (tj. przed wydaniem zaskarżonej decyzji) roboty budowlane, jak wynika z tablicy informacyjnej – na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] wydanego przez Starostę R. . Skarżący zauważył, że roboty budowlane wyraźnie odbiegają od założeń decyzji, którą obecnie skarży, co może oznaczać, że pozwolenie na budowę nr [...] realizuje założenia innej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na wypadek uznania, że brak podstaw do wygaszenia zaskarżonej decyzji Kolegium skarżący zarzucił, że narusza ona: - przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, poprzez uchybienie art. 6, 7, 8 oraz art. 77 § 1 i § 4 w związku z art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U z 2017 r. poz. 1275 ze zm.; zwanej w skrócie "k.p.a.") - przepisy prawa materialnego: § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 61 ust. 1, art. 62 ust 1 u.p.z.p. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących wpływ na rozstrzygnięcie, a przede wszystkim poprzez brak wyjaśnienia kwestii przybliżenia planowanego budynku do granicy. Skarżący podniósł, że planowana przez inwestora na sąsiedniej działce rozbudowa, w tym podwyższenie istniejącego budynku mieszkalnego i dobudowanie do niego garażu spowoduje zacienienie jego działki i domu. Garaż będzie zbliżony do granicy na odległość 1,5 m, co będzie odstępstwem od wynikającej z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. reguły oddalenia budynku od granicy o 3 m i wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia ze wskazaniem wyjątkowych okoliczności uzasadniających takie odstępstwo. Zdaniem skarżącego organ błędne przyjął szerokość frontu działki nr [...] tj. 16 m w sytuacji, gdy działka ta ma rozmiary 25 m na 23 m. Organ pominął także okoliczność, że do nowego garażu nie będzie możliwy dojazd po istniejącym zjeździe, a na trasie planowanego równoległego wjazdu znajduje się drzewo. Organ błędnie także wskazuje, że zjazd na działkę inwestora znajduje się od strony ul. [...]. Od tej strony znajduje się bowiem jedynie wejście na posesję z furtką. Zdaniem skarżącego w ramach uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy Burmistrz jako zarządca drogi nie mógł się wypowiadać o bezpieczeństwie ruchu drogowego, gdyż zarząd ruchu na drogach gminnych, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym należy do starosty. Skarżący podniósł także, że w zaskarżonych decyzjach błędnie przyjęto, iż przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego, podczas gdy faktycznie inwestycja polega na budowie nowego garażu oraz przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego. Skarżący wyraził obawę, że budynek będzie użytkowany jako warsztat, w którym będzie prowadzona działalność gospodarcza. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja nie wyjaśnia kwestii odprowadzania wód deszczowych, w sytuacji, kiedy poza budową nowego budynku i rozbudową starego przewidziane jest również utwardzenie znacznej części działki. Skarżący wskazał ponadto, że Kolegium nie wyjaśniło, dlaczego wszczęcie postępowania zakończone wydaniem przez Burmistrza decyzji z [...] lutego 2018 r. miałoby odbyć się na wniosek z [...] października 2016 r., skoro ten wniosek został skonsumowany decyzją z [...] lutego 2017 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]. Decyzja ta została uchylona decyzją Kolegium z [...] marca 2017 r. Następną decyzję Burmistrz wydał [...] sierpnia 2017 r., która to decyzja również była uchylona decyzją Kolegium. W dniu [...] grudnia 2017 r. Burmistrz wydał kolejną, nową decyzję ustalającą warunki zabudowy, postępowania to toczyło się jednak na inny wniosek, tj. z [...] października 2017 r. Decyzja ta została pominięta przez Kolegium, a stanowiła istotny element materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Odnosząc się do zarzutu konieczności wygaszenia zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, że w momencie orzekania skarżący nie przedłożył organowi żadnej informacji w tym zakresie, a ponadto możliwe jest wydanie dla tej samej działki kilku decyzji o warunkach zabudowy dla różnych inwestycji. Za niezasadny uznał organ zarzut naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując, że aktualne (od [...] stycznia 2018 r.) brzmienie tego przepisu nie pozwala aby w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygać kwestię usytuowania planowanej inwestycji względem granicy z działką sąsiednią. Odnośnie braku regulacji w zakresie wody deszczowej Kolegium wskazało, że jak wynika z wniosku inwestorskiego, zakres inwestycji nie spowoduje znacznych zmian w ilości odprowadzanych wód deszczowych, a odnośnie sposobu odprowadzania ścieków z analizy wynika, że istnieje przyłącze do gminnej sieci kanalizacyjnej. Odnośnie zarzutu prowadzenia postępowania na wniosek, który uległ "skonsumowaniu" przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy z [...] lutego 2017 r. – Kolegium wskazało, że postępowanie zostało wszczęte i toczy się z wniosku M. G. z [...] października 2016 r., który był uzupełniany [...] maja 2017 r. i [...] grudnia 2017 r. i dotyczy cały czas tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Z akt sprawy nie wynika, że [...] grudnia 2017 r. został złożony odrębny wniosek. Okoliczność wydania przez organ II instancji decyzji o charakterze kasacyjnym nie wywołuje skutku w postaci braku mocy wiążącej wniosku inwestorskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska skarżącego. Niezasadny jest zarzut "pominięcia" w sprawie wcześniej wydanych decyzji dotyczących warunków zabudowy na przedmiotowej działce nr [...]. Wniosek z [...] października 2016 r. nie został "skonsumowany" decyzją z [...] lutego 2017 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]. Od tej decyzji zostało złożone odwołanie, co oznacza, że sprawa z wniosku z [...] października 2016 r. nie została ostatecznie załatwiona decyzją z [...] lutego 2017r, ale toczyła się nadal. Wskutek odwołania decyzja z [...] lutego 2017 r. została uchylona decyzją Kolegium z [...] marca 2017 r. i przekazana do ponownego rozpatrzenia. Tak więc również ww. decyzja Kolegium nie zakończyła rozpatrywania sprawy wszczętej wnioskiem z [...] października 2016 r., gdyż jak słusznie wskazało Kolegium – decyzja kasacyjna (tj. decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia) nie powoduje, że organy administracji mają zaprzestać rozpatrzenia wniosku strony. W takiej sytuacji wniosek nadal nie jest rozpatrzony, a więc nadal toczy się postępowanie, które rozpoczęło się złożeniem tego wniosku, przy czym wskutek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia – wniosek ten niejako "wraca" do organu I instancji, który jest zobowiązany go rozpatrzeć, po wyeliminowaniu błędów, które zostały wskazane w decyzji organu odwoławczego (Kolegium). W przedmiotowej sprawie wszystkie kolejne decyzje, w tym obecnie zaskarżona, były wydawane w ramach rozpatrzenia wniosku M. G. z [...] października 2016 r. Niezasadny jest zarzut błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. "Front działki" definiuje § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Rozporządzenie wskazuje zatem, że frontem działki może być zarówno ta część działki przylegająca do drogi, z której odbywa się "główny wjazd" na działkę, jak też ta część działki przylegająca do drogi, z której odbywa się "główne wejście". W sytuacji gdy teren przylega do więcej niż jednej drogi w ten sposób, że z jednej drogi odbywa się wjazd, a z drugiej – wejście na działkę, prawodawca nie przesądził, że za front działki należy uznać tą część działki przylegającą do drogi, z której odbywa się wjazd – a nie tą część działki przylegającą do drogi, z której odbywa się wejście. Front działki powinien być wskazany konkretnie przez potencjalnego inwestora (wnioskodawcę), co w przedmiotowej sprawie nastąpiło w pkt 11 wniosku z [...] października 2016 r. ("ul. P. – istniejące wejście główne"). Z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w szczególności zdjęć, wynika, że rzeczywiście od strony ul. [...] istnieje wejście na nieruchomość, prowadzące do głównego wejścia do budynku. Uznanie zatem przez organ, że frontem działki jest ta część działki, która przylega do ul. [...] jest zgodna ze wskazaniem inwestora oraz ustalonym stanem faktycznym. Zasadnie także organ przyjął, że tak wyznaczony front działki ma 16 m. Należy zauważyć, że zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która "przylega" do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę – a nie "wszystkie części" (boki) działki znajdujące się od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W przedmiotowej sprawie istotne jest, że boki działki nr [...] nie tworzą prostokąta – narożnik u zbiegu ulic P. i Ż. jest "ścięty", co oznacza, że bok działki przylegający do ul. [...] jest krótszy niż równoległy do niego bok działki graniczący z działką skarżącej nr [...]. W tej sytuacji częścią działki przylegającą do drogi, z której odbywa się główne wejście na działkę jest tylko bok przylegający do ul. [...], o długości 16 m. Niezasadny jest także zarzut dotyczący kwestii zbliżenia planowanego do rozbudowy budynku na działce nr [...] na odległość 1,5 m do granicy z działką nr [...]. Organy administracji są zobowiązane wydawać decyzję uwzględniając stan prawny i faktyczny istniejący w momencie wydania decyzji. Zaskarżona decyzja Kolegium jak też bezpośrednio ją poprzedzająca decyzja Burmistrza zostały wydane po dniu [...] stycznia 2018 r., a więc w stanie prawnym, w którym obowiązywała już zmiana treści § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wprowadzona § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285). Przed tą zmianą zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia z [...] kwietnia 2002 r. sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę sąsiedniej działki budowlanej), dopuszczalne było w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynikało to z ustaleń planu miejscowego albo jeżeli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu plan miejscowy przewidywała taką możliwość. Zgodnie z brzmieniem § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia obowiązującym od dnia [...] stycznia 2018 r. "sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość". Z treści przepisu § 12 ust. 2 usunięty został zwrot mówiący o przewidywaniu w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania możliwości sytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio na granicy. Słusznie zatem organ wskazał, że w obecnym stanie prawnym brak podstaw, aby w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawrzeć wypowiedź odnośnie możliwości sytuowania budynku 1,5 m od granicy lub na granicy działki. Ani zaskarżona decyzja Kolegium, ani decyzja organu I instancji, respektując powyższy stan prawny, nie zawierają takiej wypowiedzi. Jednakże okoliczność, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że inwestor planuje takie przybliżenie rozbudowanego budynku do granicy, nie oznacza, że otrzyma on pozwolenie na budowę pozwalające na realizację jego zamiaru od organu architektoniczno – budowlanego, który będzie musiał respektować nowe brzmienie § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia. Sąd podziela także zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę stanowisko Kolegium odnośnie zarzutów dotyczących wody deszczowej oraz kwestii ewentualnego zjazdu na ul. [...]. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższy sposób Sąd stwierdził, że organy z naruszeniem § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. ustaliły wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz z naruszeniem § 7 ust. 1 i 4 wyznaczyły wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Należy podkreślić, że określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. W przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono w sposób zrozumiały, jasny i przekonujący, dlaczego – w celu zachowania ładu przestrzennego - należy odstąpić od ustalonego średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (20,18 %) poprzez określenie tegoż wskaźnika w przedziale 25 % - 36 %. Wskazywana przez Kolegium (w ślad za analizą) okoliczność, że istnieje bardzo duże zróżnicowanie ww. wskaźnika powierzchni zabudowy samo w sobie nie jest przekonującym argumentem, że należy dopuścić znaczne odstąpienie od średniego wskaźnika. Z samego faktu, że w obszarze analizowanym istnieje znaczne zróżnicowanie wskaźnika powierzchni zabudowy nie wynika żadna specyficzna cecha ładu przestrzennego występującego na tym obszarze, którą należałoby zachować. Znaczne zróżnicowanie może wynikać np. z faktu, że w obszarze analizowanym znajdują się dwie wyraźnie oddzielone strefy: gęstej zabudowy wielorodzinnej i rozproszonej zabudowy jednorodzinnej. Zachowanie ładu przestrzennego w takim przypadku może polegać na odstąpieniu od wyliczonej od średniej powierzchni zabudowy – ale w inny sposób w przypadku zabudowy wielorodzinnej, a w inny sposób w przypadku zabudowy jednorodzinnej.. W ramach argumentacji przemawiającej za koniecznością odstąpienia od średniej ww. wskaźnika, w treści analizy urbanistyczno - architektonicznej, w części tekstowej wskazano, że zróżnicowanie niniejszego wskaźnika (od 10 % do 40 %) wynika ze zróżnicowania wielkości działek; zauważono ponadto, że "w otoczeniu wnioskowanej działki znajdują się działki, na których łączna powierzchnia zabudowy budynków jest większa od powierzchni zabudowy budynku po zrealizowaniu planowanej inwestycji na działce nr [...], jednak z uwagi na większą powierzchnię tych działek, wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy mają mniejszą wartość, niż ten dla działki wnioskowanej (który po zrealizowaniu planowanej inwestycji wynosić będzie 36 %)". Stwierdzenie, że wskaźnik powierzchni zabudowy jest różny, bo różne są powierzchnie działek budowlanych jest oczywistością. Zawsze, obojętnie jaki obszar zabudowy zostanie poddany analizie, jeżeli tylko na tym obszarze znajdują się działki budowlane różniące się wielkością (choćby o 1 m2) i są zabudowane budynkami budowanymi według różnych projektów budowlanych – wystąpi różnica wskaźników powierzchni zabudowy. Taka różnica nie wystąpi jedynie wówczas, kiedy będziemy mieli do czynienia z identycznymi działkami i identycznymi budynkami na każdej działce. Powyższe stwierdzenie analizy nie wskazuje zatem na jakąś specyficzną cechę zastanego ładu przestrzennego, uzasadniającą odstąpienie od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy. Również oczywistością jest, że - jeżeli tylko nie mamy do czynienia z obszarem na którym występują identycznej wielkości działki budowlane zabudowane identycznymi budynkami – zazwyczaj wokół danej działki, gdzieś w obszarze analizowanym będą położone działki o wyższym wskaźniku powierzchni zabudowy (chyba że ową daną działką będzie działka o najwyższym w obszarze analizowanym wskaźniku zabudowy). Racjonalnym celem przyjętej przez prawodawcę potrzeby wyznaczania średniego wskaźnika jest określenie pewnej cechy ładu przestrzennego - powierzchni zabudowy - na obszarze analizowanym, który z reguły obejmuje działki o zróżnicowanej powierzchni zabudowy. Jeżeliby prawodawca zakładałby, że na obszarze [...] występują wyłącznie niezróżnicowane pod względem powierzchni zabudowy działki budowlane – nieracjonalne byłoby wyznaczanie średniego wskaźnika jako cechy ładu przestrzennego, która winna być zachowana. Jeżeli zatem zróżnicowanie powierzchni zabudowy działek budowlanych jest uzasadnieniem, aby dla planowanych przedsięwzięć przyjąć średni wskaźnik powierzchni zabudowy w celu utrzymania ładu przestrzennego – to nieprzekonujące i nieracjonalne jest wskazywanie, że jedynie ta sama okoliczność (zróżnicowanie powierzchni zabudowy) jest przesłanką, aby nie ustalać ładu przestrzennego w oparciu o wyliczoną średnią powierzchni zabudowy. Odstąpienie od reguły zachowania ładu przestrzennego w oparciu o wyliczoną średnią powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wymaga wskazania jakichś specyficznych cech zastanego ładu przestrzennego, innych niż sama ta okoliczność, że w obszarze analizowanym nie występują identyczne działki budowlane, w identyczny sposób zabudowane. Nieprzekonujące jest także samo wskazanie występujących w obszarze analizowanym skrajnych wskaźników powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Najmniejsza (10 %) i największa (40 %) wartość tego wskaźnika sama w sobie nie wskazuje na jakąś prawidłowość. W przedmiotowym przypadku należy zauważyć, że spośród analizowanych 21 działek (po pominięciu działki inwestora o powierzchni zabudowy 25 %) 16 działek ma równą lub mniejszą powierzchnię zabudowy, a jedynie 5 działek ma powierzchnię większą. Co więcej – działka o najwyższym wskaźniku powierzchni zabudowy (działka nr [...] – 40 %) nie jest zabudowana zabudową mieszkaniową, ale wyłącznie handlowo – usługową (pkt 3 analizy). Z powyższego wynika, że błędna jest ocena organu, iż w niniejszej sprawie z treści analizy wynika przewidziana w § 5 ust. 2 rozporządzenia możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stosownie do § 7 ust. 3 jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zgodnie natomiast z § 7 ust. 4 Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Unormowanie zawarte w § 7 ust. 4 oznacza, iż uwzględnienie wysokości według określonych w nim zasad musi być traktowane jako wyjątek. Zasadą jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w razie uskoku tej wysokości na działkach sąsiednich, jako równej średniej wysokości występującej na analizowanym obszarze. Gdyby wolą prawodawcy było traktowanie na równych zasadach dopuszczenia innej możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki - według ust. 4, zostałoby to wyrażone wprost. W przedmiotowej sprawie w ogóle nie została podjęta próba określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (tj. według zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia). Nie zostało także w analizie wskazane przesłanki odstąpienia od tej metody określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zamiast tego zarówno analizujący jak też organ od razu przeszedł do metody określania ww. parametru według średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym oraz do uzasadniania, dlaczego przy określeniu parametru dla planowanej inwestycji odstępuje od owej średniej. Jak wynika z wcześniejszych rozważań – taka metoda określenia przedmiotowego parametru jest sprzeczna z § 7 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia. Wskazane wyżej uchybienia, stanowią o naruszeniu przepisów postępowania oraz norm prawa materialnego, skutkując uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy winny rozstrzygnąć sprawę po sporządzeniu poprawnej analizy, stosownie do powyższego stanowiska Sądu. W pierwszej kolejności jednakże organy winny poczynić ustalenia odnośnie wskazanej w skardze potrzeby ewentualnego o orzeczenia o wygaśnięciu zaskarżonej decyzji. Wprawdzie, jak słusznie wskazało Kolegium w odpowiedzi na skargę – dla tego samego terenu można wydać kilka decyzji o warunkach zabudowy, pod warunkiem, że każda z tych decyzji będzie dotyczyć innej inwestycji, tym niemniej wymaga to poczynienia stosownych ustaleń. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (500,-zł.) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).