II SA/Bd 768/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant referent stażysta Wiktoria Pawłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze skargi R. K. na czynność Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie nadania numeru porządkowego nieruchomości 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Wójta Gminy na rzecz R. K. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 3 października 2024 r. R. K. ("skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy o nadanie numeru porządkowego budynkowi prognozowanemu na działce nr ewid.[...], obr. [...], w miejscowości N. . Do wniosku dołączył decyzję o warunkach zabudowy ustalonych dla części terenu ww. działki, w związku z zamierzoną inwestycją polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W odpowiedzi na powyższy wniosek z 4 listopada 2024 r. Wójt Gminy wyjaśnił, że numer porządkowy nie może zostać nadany, albowiem przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2021 r. poz. 1368 – dalej "rozporządzenie") nie przewidują nadawania numerów budynkom prognozowanym, a jedynie pozostawianiu wolnych numerów pod taką zabudowę. Wskazał nadto, że zawiadomienie o nadaniu numeru porządkowego musi obejmować współrzędne płaskie prostokątne x i y, dla których określenia koniecznie jest naniesienie na mapę ewidencyjną budynku wybudowanego lub w trakcie budowy. Organ wyjaśnił, że z danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków nie wynika, by na przedmiotowej istniał budynek w lokalizacji określonej we wniosku o nadanie numeru porządkowego. Pismem z dnia [...] listopada 2024 r. R. K. zaskarżył czynność Wójta Gminy o odmowie nadania numeru porządkowego dla budynku prognozowanego na działce nr [...] w miejscowości N. . Wyrokiem z dnia 25 marca 2025 r. sygn. II SA/Bd 3/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględniając skargę R. K. na powyższą czynność Wójta stwierdził jej bezskuteczność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że organ – rozpoznając wniosek skarżącego – ograniczył się wyłącznie do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, tymczasem zgodnie z art. 47a ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 – dalej "p.g.k.") ewidencję adresów prowadzi się nie tylko na podstawie ewidencji gruntów i budynków, ale również innych materiałów geodezyjnych i kartograficznych, w tym także na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (pkt 6 przepisu), której fakt wydania organ pominął. Sąd wyjaśnił ponadto, że w myśl art. 47a ust. 5 p.g.k. numer porządkowy może być również ustalony dla budynku prognozowanego, a budynki prognozowane stanowią treść bazy danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 12 p.g.k. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, pismem (czynnością) z [...] sierpnia 2025 r. Wójt Gminy ponownie odmówił skarżącemu nadania numeru porządkowego dla przedmiotowego, prognozowanego budynku. W uzasadnieniu organ, po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy, powołał się na stanowisko Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wskazując, że nadanie numeru porządkowego budynkowi prognozowanemu jest możliwe tylko w sytuacji, w której możliwe jest precyzyjne wskazanie położenia tego budynku (w przeciwnym przypadku możliwe jest tylko pozostawienie wolnego numeru pod ten budynek, ponieważ brak ustalenia lokalizacji budynku uniemożliwia określenie lokalizacji przestrzennej punktu adresowego). Wójt wyjaśnił także, że w toku postępowania przeprowadzono wizję lokalną na nieruchomości i stwierdzono, że nie są prowadzone żadne prace ziemne lub budowlane; prace takie nie zostały także ujawnione na mapach w znajdujących się w Starostwie zasobach. Organ wskazał, że decyzją własną z [...] kwietnia 2024 r. ustalił warunki zabudowy dla części działki nr [...] dla inwestycji polegającej a budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a po wydaniu ww. decyzji zaprognozował numer porządku dla tego budynku jako "[...]" – zgodnie z § 4 pkt 5 rozporządzenia. Wyjaśnił, że przedmiotowy budynek stanowi obiekt prognozowany do wybudowania, a za odmową nadania numeru porządkowego dla takiego budynku przemawia fakt, iż z zebranych materiałów i oceny stanu faktycznego i prawnego nie jest możliwe precyzyjne określenie jego położenia (teren inwestycji objęty decyzją WZ ma pow. 0,2700 ha), co z kolei uniemożliwia określenie lokalizacji przestrzennej punktu adresowego, które jest wymagane przy zawiadomieniu o nadanie numeru porządkowego w postaci podania współrzędnych płaskich x i y (§ 4 pkt 5 rozporządzenia). W skardze na powyższą czynność Wójta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, R. K. wniósł o stwierdzenie jej bezskuteczności zarzucając naruszenie: 1) art. 47a ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 pkt 5 lit. a w zw. z ust. 5 i ust. 6 p.g.k. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do nadania numeru porządkowego dla budynku prognozowanego konieczne jest podanie informacji m.in. o położeniu budynku, poprzez jego umiejscowienie na mapach ewidencyjnych według danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy do nadania tego numeru wystarczające jest wykazanie, że dana nieruchomość przeznaczona jest w przyszłości pod zabudowę oraz wskazanie planowanego położenia tego budynku poprzez własnoręczne naniesienie budynku na mapę, 2) § 4 ust. 5 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że nadanie punktów adresowych budynkowi prognozowanemu do wybudowania nie jest możliwe z uwagi na brak możliwości objęcia go współrzędnymi płaskimi prostokątnymi x i y, co możliwe jest tylko w przypadku budynków w trakcie budowy lub wybudowanych, podczas gdy ww. przepis ma wyłącznie charakter techniczny i nie ma bezpośredniego przełożenia na składane wnioski o nadanie numeru porządkowego budynkowi prognozowanemu do wybudowania, 3) § 6 ust. 12 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że z jego treści wynika, iż w związku z koniecznością pozostawienia przez organ wolnych numerów do wykorzystania w sytuacji zabudowania działki nadawanie numeracji porządkowej budynkom prognozowanym do wybudowania nie jest możliwe, podczas gdy z przepisu wynika jedynie, że organ przy nadawaniu numerów porządkowych zobowiązany jest pozostawić wolne numery pod prognozowaną zabudowę Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wydruków ze stron internetowych serwisu [...] oraz gminy C. na potwierdzenie jego stanowiska. W uzasadnieniu podniósł, że błędne organ zakłada, iż decyzja WZ nie wystarczy dla uznania możliwości nadania numeru porządkowego budynkowi prognozowanemu; że nawet na stronie BIP Gminy C. jest informacja potwierdzająca możliwość nadania numeru budynkowi już na podstawie decyzji WZ; oraz że wniosek złożył na urzędowym formularzu, załączył decyzję WZ oraz załącznik graficznym z naniesionym własnoręcznie budynkiem prognozowanym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 marca 2025 r., sygn. II SA/Bd 3/25, uwzględniając skargę R. K., stwierdził bezskuteczność uprzedniej czynności Wójta Gminy w przedmiocie odmowy nadania numeru porządkowego dla prognozowanego na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Rozstrzygając ponownie w sprawie z wniosku o nadanie tego numeru porządkowego Wójt Gminy, był związany oceną prawną oraz wskazaniami wyrażonymi w ww. wyroku. Organ nie mógł zatem formułować odmiennego stanowiska co do wykładni i warunków stosowania danej normy w zastanych okolicznościach faktycznych sprawy, jeżeli okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie uległy zmianie (a co nie miało miejsca w niniejszej sprawie). Kontrola legalności nowej czynności, podjętej po przekazaniu sprawy organowi w związku z uprzednim wyrokiem Sądu, polega w związku z tym w pierwszej kolejności na analizie, czy Wójt prawidłowo zastosował ocenę prawną i wskazania wyrażone w uzasadnieniu wyroku o sygn. II SA/Bd 3/25, stosując przepisy prawa regulujące kwestię nadania numeru porządkowego budynkowi w sposób w tym wyroku wyłożony. Z treści art. 153 p.p.s.a. wynika również bezpośrednio, że ocena prawna wyrażona w wyroku tut. Sądu o sygn. II SA/Bd 3/25 wiąże Sąd orzekający w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Po myśli art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Orzekając o zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności Sąd, podobnie jak wcześniej organ, nie może zatem formułować nowych ocen prawnych w zakresie przepisów mających zastosowanie w zastanych okolicznościach faktycznych. Mając zatem na uwadze zarówno dyspozycję art. 153 p.p.s.a., jak i wykładnię zaprezentowaną w wyroku o sygn. II SA/Bd 3/25, Sąd w niniejszej sprawie przyjmując za swoje i popierając stanowisko tam wyrażone, wyjaśnia, że jednoznacznie wbrew treści regulacji ustawowej jest jego interpretacja prowadząca do stwierdzenia braku możliwości nadania numeru porządkowego budynkowi prognozowanemu, tj. jeszcze nieistniejącemu ani nie będącemu w budowie. Kwestia nadania numeru porządkowego nieruchomości została uregulowana w art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z ust.1, do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Jak wynika z art. 47a ust. 5 p.g.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Powołany w ww. przepisie art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a p.g.k. stanowi, że ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera m.in. dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania. Jak wyjaśnił WSA w Bydgoszczy w wyroku o sygn. II SA/Bd 3/25 wywodzenie braku możliwości nadania numeru porządkowego zgodnie z wnioskiem skarżącego z tej przyczyny, że budynek objęty wnioskiem jeszcze nie powstał (i nie powstaje), a w związku z tym nie jest ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, pozostawałoby w sprzeczności z dyspozycją art. 47a ust. 5. Przepis ten odnosi się bowiem nie tylko do budynków istniejących (wybudowanych), a zatem podlegających ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, lecz także do budynków w trakcie budowy (co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, przyjęto zgłoszenie) i do budynków prognozowanych dopiero do wybudowania – co oznacza budynki, co do których określono zasady wznoszenia w decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko to wzmacnia dostrzeżona przez Sąd w powołanym wyroku okoliczność, że zgodnie z art. 47a ust. 3 p.g.k. ewidencję adresów prowadzi się nie tylko na podstawie ewidencji gruntów i budynków, ale także na podstawie innych materiałów geodezyjnych i kartograficznych (np. map dla celów projektowych, czy baz danych przestrzennych), a co ważniejsze - także na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 6). Przepisy wykonawcze do p.g.k. zawarte w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048) wprost zaś stanowią w § 15 ust. 1, że w ewidencji nie wykazuje się budynków, które nie wymagają geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, budynków projektowanych oraz budynków w budowie. Budynki stanowią natomiast treść bazy danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej (art. 4 ust. 1a pkt 12 p.k.g.). Ponownie rozpoznając sprawę organ zmodyfikował argumentację odmowy nadania numeru porządkowego dla prognozowanego na działce nr [...] budynku, powołując się na to, że brak możliwości ustalenia dokładnej lokalizacji takiego budynku uniemożliwia określenie lokalizacji przestrzennej przypisanego mu punktu adresowego, które to określenie jest wymagane przy zawiadomieniu o nadanie numeru porządkowego w postaci podania współrzędnych płaskich x i y. W tym zakresie organ powołał się błędnie na § 4 pkt 5 rozporządzenia, podczas gdy systematyka tego przepisu wskazuje, że chodziło o § 4 ust. 5. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na treść art. 47a ust. 4 pkt 5 p.g.k. zgodnie z którym ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera m.in. dane adresowe określające: a) numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania, b) kody pocztowe, c) położenie budynków, o których mowa w lit. a, w państwowym systemie odniesień przestrzennych. W myśl cytowanego ust. 5 art. 47 a ww. ustawy, wójt ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Wykładnie powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do utożsamiania pojęć "numer porządkowy budynku" oraz "dane adresowe". Co istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przepis ust. 5 art. 47 p.g.i k. wyraźnie odnosi się do ustalenia "numerów porządkowych, o których mowa w ust. 5 lit. a", nie dotyczy ta regulacja zatem ustalenia "adresu" ujmowanego w urzędowej ewidencji. Ponownie podkreślić tu należy, że numery porządkowe dotyczą budynków (...) wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania. Interpretację taką wspiera analiza treści przepisów ww. rozporządzenia wykonawczego z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. W § 2 rozporządzenia zdefiniowane zostały odpowiednio pojęcia: "obiekt" - budynki, o których mowa w art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a ustawy, oraz inne obiekty, o których mowa w art. 47a ust. 4a ustawy, którym nadaje się numery porządkowe (pkt 8); "numer porządkowy" – jako unikalny numer nadany obiektowi, związany z ulicą lub placem znajdującymi się w danej miejscowości, a jeżeli w miejscowości nie nadaje się nazw ulicom i placom, numer określony unikalnie w obszarze danej miejscowości (pkt 9); "adres" - jednoznaczny opis obiektu, realizowany przez wskazanie miejscowości, kodu pocztowego oraz ulicy lub placu i numeru porządkowego przy tej ulicy lub tym placu, a jeżeli w miejscowości nie nadaje się nazw ulicom lub placom, numeru porządkowego w miejscowości (pkt 10); "punkt adresowy" - adres wraz z jego lokalizacją przestrzenną wyrażoną przez współrzędne płaskie prostokątne x, y (pkt 11). O współrzędnych płaskich x i y, powołanych przez organ, mowa w § 2 pkt 11 rozporządzenia (definicja pojęcia punktu adresowego), § 3 ust. 2 rozporządzenia (jako instrument wskazywania obiektów ujętych w ewidencji miejscowości, ulic i adresów) oraz § 4 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia (statuującym te współrzędne jako element zbiorów punktów adresowych w ww. ewidencji. Odróżnić należy zatem prowadzenie ewidencji i ujawnianie ich określonych danych ewidencyjnych, od nadania numeru porządkowego obiektowi prognozowanemu. Niezasadność argumentacji organu wynika z nieuprawnionego utożsamienia niemożności określenia "punktu adresowego" z niemożnością "nadania numeru porządkowego". Są to dwie oddzielne, choć powiązane, kategorie. Zgodnie z powołanym § 4 ust. 3 rozporządzenia dla każdej ulicy albo każdego placu w miejscowości, w której ulicom i placom nadaje się nazwy, ewidencja zawiera zbiory punktów adresowych obejmujące numer porządkowy (pkt 1), datę nadania numeru porządkowego (pkt 2) kod pocztowy (pkt 3),współrzędne płaskie prostokątne x, y (pkt 4). Z treści § 4 ust. 3 rozporządzenia wynika, że numer porządkowy jest elementem niezależnym od współrzędnych płaskich x i y, których jednak wspólne występowanie jest warunkiem koniecznym do utworzenia punktu adresowego (ich zbiorów ujawnionych w ewidencji). Dopóki nie istnieje budynek, nie da się wskazać jego współrzędnych płaskich prostokątnych x i y. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie temu, by nadać mu numer porządkowy, co jest zresztą w pełni zgodne z ustawową regulacją zawartą w art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a p.g.k. Z zacytowanych przepisów wynika, że ustalenie punktu adresowego wymaga uprzedniego nadania numeru porządkowego. Brak numeru porządkowego uniemożliwia określenie punktu adresowego, ale już brak możliwości określenia punktu adresowego nie ma wpływu na samą możliwość nadania numeru porządkowego. Możliwość ustalenia współrzędnych płaskich prostokątnych x i y warunkuje możliwość ustalenia punktu adresowego (istniejącego budynku ukończonego lub w budowie), ale nie ma wpływu na możliwość nadania numeru porządkowego. Argumentacja organu co do powodów, dla których nie jest możliwe nadanie numeru porządkowego budynkowi prognozowanemu, jest zatem chybiona. Na marginesie wskazać należy, że w całości i w sposób automatyczny została ona oparta na stanowisku wyrażonym w piśmie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] czerwca 2025 r., nr [...], o czym świadczy chociażby powielenie błędnego wskazania przepisu "§ 4 pkt 5" rozporządzenia (nieistniejącego) jako podstawy tego stanowiska. Pismo informacyjne organu władzy wykonawczej nie zawiera wiążącej wykładni przepisów prawa i nie zwalnia organu od obowiązku samodzielnej interpretacji przepisów w zastanym stanie faktycznym sprawy. Z pewnością nie może też stanowić podstawy odstąpienia przez organ od zastosowania wykładni przepisów prawa wyrażonej w danej sprawie w prawomocnym wyroku sądu. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że powoływaną w sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. [...] Wójt Gminy ustalił dla skarżącego warunki zabudowy jedynie dla części działki nr [...] obręb geodezyjny N. (o pow. 0,2700 ha), o wykazanym w załączniku graficznym zasięgu (punkty ABCD), dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na określonych w tej decyzji warunkach. Jedynie zatem dla tej konkretnie określonej części działki ewidencyjnej nr [...] (określonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako teren inwestycji) możliwym jest ustalenie numeru porządkowego dla jednego budynku mieszkalnego. Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy nie umożliwia zatem wybudowania na tym konkretnym terenie innego charakteru zabudowy czy też większej liczby budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wskazać należy, a to w nawiązaniu do warunku opisanego w punkcie 3.2 lit. d tej decyzji, że wszelkie modyfikacje w zakresie granic działki nr [...] nie mogą wpłynąć na powyższe. Sytuacja ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej jako terenu tej inwestycji, nie umożliwia późniejszej dowolnej modyfikacji terenu inwestycji lub jej treści poprzez nowe podziały danej nieruchomości. Skoro bowiem decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest dla terenu konkretnie osadzonego względem granic działki, to nadany na jej podstawie numer porządkowy musi odnosić się do budynku posadowionego na tym właśnie terenie, w kształcie wykazanym w decyzji WZ. Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis od skargi.