II SA/Bd 769/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2008r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu II SA/Bd 769/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Starosta Bydgoski: 1) uchylił pkt 1 decyzji Prezydenta B. z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], orzekający o odmowie zwrotu na rzecz W. B. części nieruchomości położonej w Bydgoszczy przy ul. W., D. i in., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] obr. [...] oraz nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw Nr [...] jako własność Gminy B.; 2) utrzymał w mocy pkt 2 decyzji wyżej wskazanej decyzji Prezydenta B., orzekający o [...] umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonych nr [...] i ], obr. [...] oraz parceli nr [...]; 3) orzekł o zwrocie na rzecz W. B. części nieruchomości, położonej w B. przy: – ul. Ł. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha – obr. [...], – ul. L. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha – obr. [...], – ul. L. stanowiącej część działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] – obr. [...], oznaczonej według projektu podziału nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, – ul. Ż. stanowiącej część działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha – obr. [...], oznaczonej według projektu podziału nr [...] o pow. [...] ha i 48/2 o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw Nr [...] jako własność Gminy B.; 4) odmówił zwrotu na rzecz w/w części nieruchomości położonej w B. przy ul. W., D. i in., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] obr. [...] – część oznaczonej według projektu podziału [...] - część oznaczonej według projektu podziału nr [...] i [...] zapisanej w księdze wieczystej zapisanej w księdze wieczystej Kw Nr [...] jako własność Gminy B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z zapisami w umowach o przeniesienie własności z dnia [...] stycznia i [...] lutego 1963 r., sporządzonych w formie aktów notarialnych Rep. A [...] i Rep. A [...], na mocy, których F. S. odstąpił bezpłatnie na własność Skarbu Państwa część nieruchomości, przedmiotowe działki przeznaczono w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2004 r., stwierdzono, że działki te tworzą drogi gruntowe, co oznacza, że nie podjęto żadnych prac związanych z budową ulic, a zatem nieruchomość ta stała się zbędna na cele przejęcia, stosownie do art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał jednakże, że część z wyżej wskazanych działek stanowi obecnie drogi publiczne – gminne zaliczone odpowiednia uchwałą Rady Miasta do kategorii dróg publicznych, tym samym niemożliwe jest orzeczenie o ich zwrocie za wyjątkiem: – działki nr [...], części działki nr [...], oznaczonej według projektu podziału nr [...] i [...] określonych jako drogi wewnętrzne; – działki nr [...] ze względu na brak dostępu do niej nakazującej uznać ją za drogę wewnętrzną; – część działki nr [...] oznaczonej według projektu działki nr [...] nie ujętej w obecnym planie zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem pod drogę. Organ wskazał ponadto, iż nadal aktualne są przyczyny umorzenia postępowania w odniesieniu do działki nr [...] oraz [...] w obr. [...], która to działka nie była nigdy przedmiotem odjęcia własności - została zbyta w obrocie cywilnoprawnym osobie fizycznej. Podniósł, iż z materiałów kartograficznych wynika, że parcela nr [...] stanowiła własność osób fizycznych nie będących stronami w niniejszej sprawie. Dodał, iż także działka nr [...] oznaczona na mapie katastralnej z tego okresu nr [...] nie stanowiła własności F. S. lub jego spadkobierców. Odwołania od powyższej decyzji złożyli Prezydent Miasta B. i W. B. W swoim odwołaniu Prezydent Miasta B. zarzucił rozstrzygnięciu błędne ustalenie stanu faktycznego oraz niewłaściwą wykładnie przepisów przyjętych za podstawę decyzji. Wywiódł, iż z przepisu art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. nie wynika, by przejmowane grunty przeznaczone musiały być pod drogi publiczne. Pod pojęciem "użyteczność publiczna" należy bowiem zdaniem odwołującego się rozumieć ogólnodostępność. Przepis art. 13 cyt. wyżej ustawy dotyczył będzie zatem również m.in. dróg osiedlowych. Ponadto odwołujący się zarzucił Staroście, iż błędnie uznał, iż wnioskowane działki stanowią drogi gruntowe, a tym samym, że nie podjęto żadnych prac związanych z budową ulic. Wskazał, iż istnienie nawierzchni gruntowej na drodze istniejącej przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) nie przesądza o utracie przez tę drogę kategorii i klasy. Podniósł również, iż samo istnienie takiej drogi i korzystanie z niej stanowi o realizacji celu wywłaszczenia. Odwołujący się wywiódł również, iż zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości (o którym orzeczono w pkt 3 kwestionowanego rozstrzygnięcia) powinien być uzależniony od możliwości jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot (względnie ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), bowiem nieruchomości o których zwrocie orzekł Starosta w zaskarżonej decyzji nie przylegają do nieruchomości stanowiącej własność W. B. Działki te ze względu na swój rozłóg i położenie nie mogą stanowić nieruchomości zdatnej do samodzielnego zagospodarowania. W. B. w swoim odwołaniu, powołując się na treść art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wniosła o zwrot wszystkich należnych jej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w punkcie 3 i odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawcy nieruchomości: – położonej przy ul. Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, – położonej przy ul. L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, – położonej przy ul. L., oznaczonej w projekcie podziału działek nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, – położonej przy ul. Ż., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha – obr. [...], oznaczonej w projekcie podziału działek nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw Nr [...]. W pozostałej zaś części Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zwrot wnioskowanych gruntów jest niezasadny, a nawet w części niedopuszczalny. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami oraz orzecznictwem sądów administracyjnych obrotowi prawnemu nie podlegają drogi zaliczone do kategorii dróg gminnych. Zwrotowi nie podlegają przy tym nieruchomości, które zostały przeznaczone pod drogi i służą obsłudze nieruchomości, nawet w sytuacji, gdy ich nawierzchnie nie są urządzone. Wojewoda wskazał, iż na wniosek poprzednika prawnego W. B. – F. S dokonano podziału nieruchomości, po dokonaniu, którego wyżej wymieniony zbył część działek, a grunty wydzielone pod dojazdy, ulice i drogi do powstałych działek przekazał aktami notarialnymi Skarbowi Państwa. Organ odwoławczy podniósł, iż Gmina B. nie mogła urządzić dróg i ulic z chodnikami w sytuacji, gdy zabudowa nieruchomości, do których te drogi miałyby prowadzić nie została jeszcze zrealizowana i inwestorzy rozkopywaliby drogi, aby przyłączyć się do sieci komunalnych, a urządzone ulice mogłyby być przeszkodą w budowie. Znaczny wpływ na fakt, że drogi na tym terenie nie zostały wybudowane ma, zdaniem organu odwoławczego, również okoliczność, że grunty leżą w peryferyjnej dzielnicy miasta i budowa dróg wiąże się z koniecznością ich powiązania z obecnymi trendami rozwojowymi miasta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję W. B. podniosła, iż na działki, o których zwrot wnosi, mające stanowić drogi gruntowe, nigdy nie były utwardzone, a przebieg tych dróg w żaden sposób nie był związany z podziałem geodezyjnym, gdyż kształt tych dróg dyktowały warunki atmosferyczne, warunki na gruncie, możliwości przejazdu i praca lokalnych mieszkańców przed swoim posesjami. Wskazała, iż drogi te do 1999 r. nie były uznawane za drogi gminne. Skarżąca zakwestionowała twierdzenia Prezydenta, iż zwrot nieruchomości winien opierać się o możliwości zagospodarowania zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do stwierdzenia Prezydenta, iż przedmiotowe działki ze względu na swój rozłóg i położenie nie mogą stanowić nieruchomości zdatnej do samodzielnego zagospodarowania, skarżąca wyraziła wolę polubownego załatwienia sprawy poprzez zwrot nieruchomości zamiennej, o podobnej powierzchni, a zwłaszcza wartości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, acz z innych przyczyn niż w niej podniesione. Rozpatrując zasadność skargi należy bowiem zauważyć, że przedstawiona sprawa administracyjna stanowiąca przedmiot kontroli sądowej rozpoznawana była w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. W związku z tym organ administracji w prowadzonym postępowaniu powinny wykazać, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 kpa oraz że zbadane zostały podstawy formalne do prowadzenia postępowania wskazane w art. 148 kpa. Sąd ma świadomość tego, że sprawa stanowiła przedmiot kilkakrotnego orzekania w postępowaniu administracyjnym, tym że nie mniej również kwestie rozstrzygnięte wcześniej powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W obecnej chwili z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem, że została ona wydana po wznowieniu postępowania administracyjnego. Uwagi te, acz istotne nie mają jednak bezpośredniego wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Dużo poważniejszym naruszeniem prawa jest złamanie wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności obligującej organy administracji do orzekania na podstawie przepisów prawa i w granicach z niego wynikających. W przypadku wznowienia postępowania administracyjnego jednym z podstawowych mierników działalności organów administracji we wznowieniu postępowania jest art. 151 k.p.a. określający jakiego rodzaju decyzje mogą być wydane po wznowieniu postępowania administracyjnego. Zgodnie z postanowieniami tego przepisu organ administracji może: - odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej lub, - uchylić decyzję w całości lub w części i orzec co do meritum. W rozpatrywanym przypadku Starosta B. w decyzji z [...] kwietnia 2007 r. w granicach przepisów prawa uchylił pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2002 r., i w tej części orzekł co do istoty sprawy, w pozostałym zakresie utrzymał jednak dotychczasową decyzję w mocy. Takie rozstrzygnięcie nie jest jednak znane w polskim systemie postępowania administracyjnego. Jak wynika bowiem z postanowień art. 151 k.p.a. w takim przypadku organ prowadzący postępowanie miał możliwość odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji. W związku z tym decyzja organu I instancji została podjęta z naruszeniem art. 151 k.p.a. i jako taka musiała podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie jest to jednak jedyna nieprawidłowość jaka wystąpiła w postępowaniu przed organami administracji. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 136 k.p.a. postępowanie odwoławcze jest kontynuacją postępowania w sprawie prowadzonego przez organ I instancji. W ramach tego procesu organ odwoławczy zgodnie z regułami wynikającymi z art. 107 k.p.a. powinien w uzasadnieniu odnieść się m.in. do zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. W rozpatrywanym przypadku W. B. podniosła, że nieruchomości stanowiące przedmiot wywłaszczenia nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia w terminie wynikającym z przepisów prawa. Wojewoda [...] rozpatrując to odwołanie w ogóle nie odniósł się do zarzutów w nim podniesionych. Takie postępowanie w sposób istotny uchybia postanowieniom art. 107 § 3 kpa i mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż nie wiadomo czy kwestie te podlegałby ocenie organów administracji. Biorąc zatem pod uwagę powyższe uchybienia procesowe, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny usunąć przedstawione wyżej nieprawidłowości i w zależności od dokonanych ustaleń uzależnić wynik postępowania.