II SA/Bd 770/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. U z a s a d n i e n i e: Burmistrz Koronowa po rozpatrzeniu wniosku J. i T. małżonków K. , zwanych dalej: "skarżącymi" lub "inwestorami", decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r., znak: IPP-PP.6730.29.2022, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłącza) na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w M. , obręb T. , gmina K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił w szczególności, że planowana inwestycja jest zlokalizowana na gruntach rolnych klasy R lll b i nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej: "u.p.z.p.", w związku z art. 7 ust. 2a pkt 1-4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r" poz. 1326), zwanej dalej: "u.o.g.r.l.". Planowana inwestycja zgodnie z wnioskiem inwestorów nie stanowi zabudowy zagrodowej i grunty rolne klasy R III, wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Ponadto Burmistrz Koronowa ustalił, że działka wskazana we wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy nie była objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji dla wnioskowanej działki zmiana przeznaczenia gruntów rolnych jest możliwa wyłącznie w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego ministra. W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji, inwestorzy wyjaśnili, że z uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Koronowie zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [...], w wydanym przez niego postanowieniu o możliwości dokonania podziału nr IPR-PR-7321/21/08 z dnia 21 maja 2008 r. zostały określone warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych. Zdaniem inwestorów zachodzi więc obawa, że naruszono art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiący, że "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, która załatwiono milcząco". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej: "kpa", art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., art. 7 ust. 1-1 a i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 2a pkt 1-4 u.o.g.r.l., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy – po przytoczeniu treści art. 4 ust. 1, ust. 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., - oparł zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania: Orzeczenie organu administracji w przedmiocie podziału nieruchomości nie może rozstrzygać o ustaleniu warunków zabudowy dla działki objętej podziałem. Ponadto powołane przez inwestorów postanowienie dotyczy działki nr [...], zatem innego, większego terenu, niż działka nr [...], której dotyczy aktualnie prowadzone postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Innego, większego obszaru dotyczy również decyzja Burmistrza Koronowa z dnia 7 maja 2007 r. ustalająca warunki zabudowy dla działki nr [...], zatem sprawa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej działki [...] nie została poprzednio rozstrzygnięta inną decyzja ostateczną. Organ pierwszej instancji w toku postępowania wykazał w szczególności, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który stanowi, iż ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgodnie natomiast ww. art. 7 ust. 2a , nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815)); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Z rejestru gruntów, wynika, że działka objęta inwestycją stanowi grunty rolne klasy R lll b, zatem w przypadku niespełnienia wszystkich z czterech warunków, o których mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Działka [...], nie była objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. W rozpatrywanym przypadku grunty rolne klasy R lll b działki nr [...], nie leżą w całości w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jedynie część działki leży w wymaganej odległości od najbliższej drogi publicznej stanowiącej działkę nr [...]. W konsekwencji nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny inna wykładnia tego przepisu pozostawałaby w wyraźnej sprzeczności z celami tej ustawy. Niespełnienie jednego z warunków, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., powoduje, że badanie pozostałych warunków określonych w punktach 1, 2 i 4 jest bezcelowe, gdyż wszystkie warunki określone w art. 7 ust. 2a ww. ustawy, muszą być spełnione łącznie. Niezależnie od powyższego Kolegium zauważa, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych kryterium obszarowe, którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l., odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie zaś do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W rozpatrywanym przypadku zwarta część gruntów rolnych podlegających ochronie występuje na działkach nr [...] znacznie przekracza powierzchnię 0,5 ha, zatem nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l. W konsekwencji należy uznać, że grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy III znajdujące się na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i nie są objęte zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, zatem nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W konsekwencji zbędne i bezprzedmiotowe jest sporządzanie analizy urbanistycznej i występowanie o uzgodnienia wydanej z takiej przyczyny decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (tak w szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1395/12; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji nie musiały więc badać, czy zostały spełnione pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W skardze złożonej do Sądu, skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Teren, dla którego nie uchwalono planu miejscowego, na którym inwestorzy chcą realizować przedsięwzięcie stanowi grunty klasy IIIb i z tego względu wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, zgodnie z którym nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Organy uznały, że nie wystąpiła możliwość zrealizowania zamierzenia budowlanego ze względu na niezgodność planowanej inwestycji z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi, w związku z czym odstąpiono od analizy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stanowisko to należy uznać za zasadne. W zaskarżonej decyzji trafnie uznano, że, po pierwsze, działka [...] nie była objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Treść miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Koronowo uchwalonego uchwałą nr VI/27/94 Rady Miasta i Gminy Koronowo z dnia 9.11.94 (opublikowaną w Dz. Urz. woj. bydgoskiego Nr 17 poz. 252), który utracił moc w oparciu o art. 87 ust. 3 u.p.z.p., nie wskazuje objęcia działki [...] ww. zgodą. Po wtóre, organy również zasadnie uznały, że część gruntów rolnych klasy Rlllb stanowiących teren planowanej inwestycji (część działki [...]) znajduje się w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej, zatem nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l.. Po trzecie, organ odwoławczy słusznie dodał, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l., odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie tylko więc do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno działka [...], jak i zwarta część gruntów rolnych podlegających ochronie występujących na działkach nr [...] znacznie przekracza powierzchnię 0,5 ha, skutkiem czego nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l. Wskazany pogląd potwierdza orzecznictwo. W wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1854/17, wskazano, że "kryterium obszarowe, którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie zaś do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to z wykładni literalnej zawartego w tym przepisie zwrotu -bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części -". W świetle powyższego, wobec braku spełnienia koniecznych przesłanek wymaganych do udzielenia warunków zabudowy, organ administracji nie musiały badać, czy zostały spełnione pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustosunkowując się natomiast do wskazanego w odwołaniu, jak i w uzupełnieniu skargi zarzutu naruszenia art. 156 § 1 kpa, należy stwierdzić, że zarzut ten nie jest zasadny. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. By zaszły przesłanki do zastosowania ww. przepisu musiałaby zaistnieć taka sytuacja, w której wcześniej doszło do rozstrzygnięcia tożsamej podmiotowo i przedmiotowo sprawy ze sprawą niniejszą. Powoływane przez skarżących argumentacja, sytuacji takiej nie wskazuje. Skarżący powołują się bowiem na okoliczność, że przed podziałem nieruchomości oznaczonej nr [...], zostały udzielone warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów jednorodzinnych, co wynika z postanowienia Burmistrza Koronowa z 21 maja 2008 r., o pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału działki nr [...]. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ stwierdził, że decyzją Burmistrza Koronowa z 7 maja 2007 r., ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów jednorodzinnych z wbudowanymi garażami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na ww. działce. Powyższe oznacza, że brak jest tożsamości sprawy dotyczącej udzielenia warunków ww. zabudowy dla inwestycji na działce [...] ze sprawą niniejszą, która dotyczy innej, mniejszej działki nr [...]. Należy dodać, że decyzja dot. warunków zabudowy na większej działce nr [...] określała inne wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, ponieważ inne jest położenie jak i obszar działki [...] w stosunku do działki [...] Dlatego też brak jest tożsamości sprawy o ustalenie warunków zabudowy na działce [...] ze sprawą niniejszą. W świetle powyższych rozważań, zaszły przesłanki z art. 151 p.p.s.a. do oddalenia skargi.