II SA/Bd 772/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Mariusz Pstruś po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Kazimierza F. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżącego od Rady Miejskiej w K. kwotę 300 złotych (słownie: trzysta złotych) tytułem, zwrotu kosztów postępowania Na oryginale właściwe podpisy II SA/Bd 772/04 UZASADNIENIE W § 8 ust.2 pkt 19 projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznaczonego numerem [...] jako teren usług wypoczynku i mieszkalnictwa letniskowego przewidziano pozostawienie istniejącej zabudowy letniskowej do [...] 2005r. bez prawa przebudowy, dopuszczając jedynie przeprowadzenie remontów zachowawczych. Po upływie tego okresu założono następujące zasady zagospodarowania terenu: - likwidację istniejącej zabudowy i powstanie w granicach określonych nieprzekraczalnymi liniami zabudowy nowych obiektów składających się z zespołu wolnostojących budynków letniskowych lub jednego w skład którego wchodzić będą mieszkania letniskowe, zabudowa realizowana przez jednego inwestora, - likwidację istniejącej zabudowy i wyłączenie całego terenu do terenu sąsiedniego oznaczonego symbolem [...] i wykorzystania zgodnie z ustaleniami określonymi dla tego terenu. W przypadku pozostawienia terenu na cele zabudowy letniskowej nowe obiekty powinny spełniać szczegółowo określone warunki w punkcie 19c. Kazimierz F. złożył zarzuty do projektu na podstawie art.24 ust.1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując na naruszenie interesu prawnego przez uniemożliwienie lokalizacji domu letniskowego na działce oznaczonej symbolem [...]. Skarżący twierdzi, że nabył domek letniskowy. Gdyby władze uznały, ze budowa była samowolą budowlaną, to z pewnością podjęłyby stosowne działania mające na celu likwidację stanu niezgodnego z prawem. Organy nie podjęły też czynności zmierzających do legalizacji. Przez pobieranie podatków władze uznawały istniejącą lokalizację za zgodną z prawem. Zdaniem skarżącego utrzymanie rozwiązania proponowanego w planie zagospodarowania przestrzennego wprowadza istotne zagrożenie dla dalszej możliwości eksploatacji domku, naruszając interes prawny skarżącego i zaufanie do działania organów. Ponadto projekt zawiera rozwiązania alternatywne odnosząc się do propozycji zagospodarowania działki bez przesłanek, które miałyby decydować o przyjęciu któregoś z proponowanych rozwiązań. Przyjęcie proponowanego projektu spowoduje też naruszenie konstytucyjnej zasady równości przez pozbawienie praw jednych inwestorów na rzecz innych. Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] 2004r. odrzucono zarzut do projektu. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania z 29 grudnia 1995r. wymieniona część działki oznaczona jest symbolem Y 7 UT jako teren urządzonej plaży z koniecznością likwidacji istniejącej dzikiej zabudowy. Proponowane obecnie rozwiązanie wariantowe zagospodarowania działki zmierza do najbardziej efektywnego wykorzystania terenu. Po rozważeniu wartości ekonomicznej przewiduje się przeznaczenie terenu na cele zabudowy letniskowej nastawionej na obsługę ruchu wypoczynkowo - turystycznego (domki letniskowe pod wynajem lub pawilon z pokojami wypoczynkowymi), a likwidacja istniejących domków ma służyć zachowaniu ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych. Pomimo obowiązującego od 15 lutego 1996r. miejscowego planu zagospodarowania przewidującego obowiązek likwidacji istniejącej zabudowy nie usunięto domków. Także poprzedni plan przewidywał likwidację istniejącej zabudowy, która stanowi zakłócenie przestrzeni pomiędzy istniejącą plażą publiczną a kąpieliskiem oraz fragmentem lasu. Poważne wątpliwości budzi też stan techniczny niektórych budynków. Zaproponowany wariantowy sposób zagospodarowania uzależniony jest od możliwości finansowych budżetu gminy. Rada pozostawiła organowi odpowiedzialnemu za realizację planu miejscowego - zapis §8 ust.2 pkt 19 - wybór sposobu zagospodarowania terenu [...]. Uchwalając projekt rada nie może pomijać interesu ogółu społeczeństwa. Rada odpierała zarzuty naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organu przez wskazanie, że projekt miejscowego terenu wypoczynku i rekreacji był wykładany trzykrotnie do publicznego wglądu i każdorazowo zainteresowani byli zawiadamiani o terminie wyłożenia mając możliwość złożenia protestów i zarzutów. Zainteresowani nie kwestionowali planu po pierwszym wyłożeniu. Na sesji, na której miał być uchwalony projekt rada stwierdziła konieczność wprowadzenia zmian i ponowiła czynności, o których mowa w art.18 ust.2 ustawy w zakresie niezbędnym do dokonania zmian (art.25 ustawy o z.p.). Po sesji rady Burmistrz K. sporządzający projekt zorganizował spotkanie zainteresowanych stron w przedmiocie wprowadzenia zmian. Rada obserwując potrzeby gminy związane z czynnym wypoczynkiem na terenie jedynej nad jeziorem M. urządzonej plaży oraz jedynego kąpieliska stanęła na stanowisku, że należy wnieść zmiany w zapisie i rysunku przedstawionego projektu, umożliwiając pozostawienie terenu [...] do dyspozycji władz administracyjnych gminy i zagospodarować w sposób zapisany w projekcie planu. To spowodowało odrzucenie zarzutu. Uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucił naruszenie procedur obowiązujących przy opracowaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez niepoddanie końcowej wersji koniecznym konsultacjom i uzgodnieniom, o których mowa w art.18 ustawy oraz przyjęcie rozwiązań wariantowych bez sprecyzowania zasad decydowania o przeznaczeniu terenu, naruszenie uprawnień skarżącego do lokalizacji domu letniskowego na działce oznaczonej na mapie stanowiącej załącznik do projektu planu symbolem [...] oraz naruszenie procedury przy odrzuceniu zarzutów przez brak wszechstronnego i dogłębnego merytorycznego rozpatrzenia (art.25 w zw. z art.18 ust.2 ustawy o z.p., a także art.8 kpa). Powołując się na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej ustawy i zobowiązanie Rady Miejskiej do modyfikacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wypoczynku i rekreacji nad jeziorem M. i uwzględnienie w proponowanych zasadach zagospodarowania, lokalizacji domku letniskowego. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że na mapie stanowiącej załącznik do projektu w §8 ust.2 pkt 19 przy oznaczeniu działki [...] utrzymano istniejącą zabudowę do [...] 2005r., wprowadzając alternatywnie powstanie nowych obiektów w postaci wolnostojących budynków letniskowych lub jednego z mieszkaniami letniskowymi, ewentualnie włączenie działki do obszaru wypoczynkowego [...] z przeznaczeniem na cele publiczne. To zdaniem skarżącego narusza interes prawny polegający na możliwości lokalizacji domów letniskowych i jest sprzeczne z celem uchwalania planów, którym jest precyzyjne i ścisłe określenie wszystkich sformułowań. Zarzucono też, że do chwili obecnej żaden organ nie podjął działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, jeśli zarzut tzw. "dzikiej lokalizacji" był zasadny. Zdaniem skarżącego wybudowanie domów odbyło się za zgodą władz, skoro nie podjęły one działań zmierzających do likwidacji stanu niezgodnego z prawem i pobierały podatek od nieruchomości w kategoriach budynki letniskowe. Organy powinny pogłębiać zaufanie obywateli i nie tracić z pola widzenia interesów prawnych osób na rzecz interesu ogółu. Zarzucono ponadto, że po zmianie oznaczenia działki nie dokonano uzgodnień z organami i instytucjami zgodnie z art.18 ust. o z.p. i nie zawiadomiono wszystkich właścicieli domków o wyłożeniu projektu planu, co może skutkować konsekwencjami z art.27 §1 ust. o z.p. Przyjęcie w projekcie rozwiązań wariantowych narusza przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym i kłóci się z celem uchwalania planu jako dokumentu określającego jako prawo miejscowe zasady gospodarki inwestycyjnej na danym terenie. Aby plan spełnił takie funkcje musi być precyzyjny. Ponadto zaprezentowano argumenty, które znalazły się w zarzutach. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady wskazał, że nie miało miejsca naruszenie art.10 ust.2 i art.25 ustawy o z.p. przez niedokonanie ponownych uzgodnień w trybie art.18 ust.2 pkt 4 ustawy. Były trzy wystąpienia - [...] 2001r., [...] 2002., [...] 2003r. Bezpodstawny jest też zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania do działania organów administracji (art.8 kpa). Projekt planu był wykładany do wglądu trzykrotnie i zgodnie z art.18 ust.5 i 6 zainteresowani byli każdorazowo zawiadamiani o terminie wyłożenia planu, mieli prawo składania protestów i zarzutów stosownie do art.23 i 24 upz. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola uchwały obejmuje ocenę zarzutów skargi oraz ocenę zgodności uchwały z obowiązującym porządkiem prawnym. Korzystając z ustawowo przyznanych uprawnień gmina ma prawo do decydowania o przeznaczeniu terenu na realizację określonych celów przez uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego. Musi jednak respektować warunki gospodarowania terenem zawarte w przepisach szczególnych i stosować zasady wyrażone w art.1 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 Nr15 poz. 139). Do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zastosowanie ma cytowana ustawa, gdyż zgodnie z art.85 nowej ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 10 maja 2003r. Nr 80 poz. 717), na podstawie której utraciła moc ustawa z 7 lipca 1994r. do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustalając zakres i sposób postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i zasady zagospodarowania uwzględniać należy m.in. walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności (art.1 ust.2 ustawy). W zaskarżonej uchwale wprawdzie nie budzi wątpliwości fakt, że teren oznaczony w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] stanowiący opis działki nr [...] stanowi w całości własność Gminy K., to jednak niedostatecznie jasno ustalono istniejący stan faktyczny sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdza się, że na podstawie umowy dzierżawy wykorzystywana jest zabudowa o charakterze letniskowym, natomiast z protokołu rozprawy wynika, że skarżący włada nieruchomością bez tytułu prawnego. Wprawdzie gmina nie ma możliwości rozstrzygania o istnieniu praw bezwzględnych lub względnych dotyczących nieruchomości, ale przeznaczając określony teren, który jest już zabudowany winna rozpoznając zarzut dokładnie i precyzyjnie wskazać przesłanki określonego wyboru przeznaczenia terenu. Należy bowiem wskazać, że na podstawie art.3 ustawy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny i ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Ochrona interesu prawnego doznaje jednak pewnych ograniczeń. Ma ona zastosowane tylko wówczas, gdy wiąże się z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Niewątpliwie przy ustaleniu, że skarżącemu nie przyznano prawo do zagospodarowania nieruchomości na cele budowlane, ani tym bardziej w przypadku, gdy nie dysponuje on żadnym prawem władania nieruchomością nie będzie wchodziło w grę naruszenie interesu prawnego jednostki, ale te kwestie muszą być jednoznacznie wyjaśnione. Gmina uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma prawo w ramach przyznanych uprawnień planistycznych ustalać przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, ale nie może pomijać konieczności wyjaśnienia stanu faktycznego. Opierając się na zapisach poprzedniego planu, który nie przewidywał zagospodarowania terenu pod budownictwo letniskowe istnieją podstawy do przekonania, że istniejąca zabudowa ma charakter nielegalny, ale konieczne są jednoznaczne ustalenia, by proponowane rozwiązania planistyczne nie stały się źródłem ewentualnych zarzutów naruszenia interesu prawnego jednostki, a w konsekwencji też konstytucyjnie zagwarantowanych praw obywateli. Gdyby jednak okazało się, że budynki powstały legalnie miejscowy plan nie może zawierać zapisów obejmujących nakaz likwidacji istniejących obiektów czy ograniczać w czasie ich wykorzystanie. Taki natomiast charakter miałyby określone w §8 planu zapisy dotyczące terminu pozostawienia zabudowy letniskowej do 31 grudnia 2005r. i likwidacji istniejącej zabudowy po tym okresie. Ani rolą sądu rozpatrującego skargi na uchwały o odrzuceniu zarzutów, ani gminy uchwalającej projekt planu nie jest ostateczne przesądzenie kwestii legalności istniejącej zabudowy, gdyż właściwe ku temu organy działające na podstawie przepisów prawa budowlanego stanowią o tym czy i jaka sankcja powstanie na wypadek realizacji obiektu niezgodnie z przepisami oraz kiedy zostanie zrealizowana, lecz istotne są te okoliczności z punktu widzenia oceny interesów indywidualnych i zbiorowych i ewentualnych konsekwencji. Z tego też powodu nie byłoby wskazane, by projekt planu zawierał zapisy obejmujące terminy pozostawienia obiektów ani wprowadzał nakazy, czy zakazy korzystania z już istniejących, gdy są legalnie wzniesione. Jeśli nie budzi wątpliwości to, że nie było żadnych podstaw do zabudowy i oczywiste jest, że stanowią one samowolę budowlaną określenie terminu pozostawienia ich na określony czas, można byłoby uznać za ewentualnie dopuszczalne w ramach przewidzianego w art.37 ustawy tymczasowego sposobu zagospodarowania. Takie bowiem rozwiązanie nie stanowiłoby podstawy do ewentualnego zarzutu naruszenia czyjegokolwiek interesu prawnego. W tych okolicznościach rozpoznając zarzut, organ był zobowiązany rozważyć wszystkie okoliczności i w sposób przekonujący je uzasadnić, by uznać że proponowane rozwiązania są celowe dla realizacji przyznanego gminie władztwa planistycznego. Kolejnym zagadnieniem jest ocena zarzutu naruszenia zasady równości przez przewidywaną możliwość wykorzystania terenu pod budownictwo letniskowe według nowych warunków dotyczących rozwiązań architektonicznych z obowiązkiem likwidacji istniejącej zabudowy zamiast przeznaczenia terenu pod zabudowę letniskową bez dodatkowych warunków, co dawałoby podstawy do legalizacji istniejącej zabudowy. O naruszeniu zasady równości można mówić wyłącznie wtedy, gdy skarżący posiadałby domek legalnie pobudowany lub istniałyby podstawy do legalizacji na mocy obecnie obowiązujących przepisów a nie wówczas, gdy takie możliwości miałby dawać przyszły plan zagospodarowania przestrzennego. Nie może przemawiać za naruszeniem zasady równości potencjalna możliwość legalizacji, ale sytuacja prawna przed uchwaleniem planu. W takim przypadku pierwszeństwo ma zagwarantowana gminie swoboda w decydowaniu o przeznaczeniu terenu wynikająca z art.4 ustawy. Nie może podlegać ochronie ten, kto sam prawo narusza. Stąd skarga oparta na tym zarzucie nie może odnieść zamierzonego skutku. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut o pominięciu czynności, o których mowa w art.18 ust.2 ustawy. Dokonaną korektę planu punktu widzenia wcześniej przeprowadzonych uzgodnień należy uznać za wystarczającą w świetle art.25 ustawy. Bezpodstawne jest też przedstawienie przez skarżącego poglądu, że wskutek bezczynności właściwych organów architektoniczno-budowlanych i nadzoru oraz pobierania podatków należy uznać, że zabudowa miała charakter legalny. Uzasadnione wątpliwości budzi natomiast przewidywane przeznaczenie terenu [...] pod nową zabudowę budynków letniskowych jako zespół wolnostojących budynków lub jednego, w skład którego wchodzić będą mieszkania letniskowe, ewentualnie włączenie całego terenu do terenu wypoczynkowego oznaczonego symbolem [...] z wykorzystaniem go zgodnie z ustaleniami określonymi dla tego terenu. Gmina musi wskazać, jakimi przesłankami kierowała się przyjmując dane rozwiązanie planistyczne. Nie może wchodzić w grę uznaniowość organu. Wszelkie warunki danego rozwiązania muszą być jasne i nie mogą budzić wątpliwości interpretacyjnych. Proponowane rozwiązanie wariantowe nie spełnia tych wymagań. Dodatkowo należy wskazać, że w uchwale odrzucającej zarzut doszło do modyfikacji wykorzystania przyszłych budynków przez wyeksponowanie funkcji usług wypoczynku, czego nie zawiera projekt. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że po szczegółowym przeanalizowaniu przez organ wartości ekonomicznej przestrzeni oznaczonej symbolem [...], nastąpi przeznaczenie terenu na cele zabudowy letniskowej, lecz nastawionej na obsługę ruchu wypoczynkowo-turystycznego (domki letniskowe pod wynajem lub pawilon z pokojami wypoczynkowymi). Nowa zabudowa będzie służyła większej liczbie korzystających z walorów wypoczynkowych i turystycznych. Jednak ani taki priorytet nie jest dostatecznie czytelny w projekcie ani kryteria przeznaczenia terenu nie zostały określone jednoznacznie. W tych okolicznościach należy uznać, że zapis § 8 w odniesieniu do rozwiązań wariantowych zagospodarowania terenu stanowi nadużycie władztwa planistycznego. Trzeba też mieć na uwadze, by władztwo to w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasad sprawiedliwości społecznej nie naruszało interesu prawnego jednych, chroniąc innych i nie prowadziło do nadużycia prawa. W tych okolicznościach należy uznać, że skarga wobec uchwały o odrzuceniu zarzutu zasługuje na uwzględnienie przede wszystkim w zakresie wariantowego rozwiązania dotyczącego zagospodarowania terenu [...] i niedostatecznego odniesienia się w uzasadnieniu uchwały do podniesionych zarzutów (art.24 ust.3 ustawy). Z tych względów na podstawie art.147 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.