II SA/Bd 772/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. K. od decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2021r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r., [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej powoływana jako kpa) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], którą umorzył on wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego oznaczonego na mapie nr [...] przy ul. K. we W. (dz. nr [...] obręb W. KM [...]) usytuowanego przy granicy z działką nr [...] przy ulicy K. oraz działką nr [...] przy ul. S. we W. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wskazując, że z analizy akt sprawy wynika, iż sprawa dotycząca zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego została zainicjowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W., który pismem z dnia [...] .08.2018 r., znak: [...], poinformował PINB Miasta W., że po przeprowadzonej w dniach [...] sierpnia 2018 r. kontroli interwencyjnej w Firmie Handlowo-Usługowej [...] przy ul. K. we W. stwierdzono nieprawidłowości higieniczne i zdrowotne w ww. firmie. Ponadto ustalono, że działalność prowadzona jest w budynku gospodarczym i garażowym, dla których inwestor nie posiada przeprowadzonej procedury związanej ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń na funkcję usługową. W dniu [...] .03.2021 r. PINB Miasta W. na podstawie art. 105 § 1 kpa wydał decyzję znak: [...] , którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. budynku gospodarczego, wskazując, że nie ma podstaw do stwierdzenia, iż w budynku tym został zmieniony sposób jego użytkowania. Organ opisał przebieg postępowania w sprawie, wskazując na przeprowadzone w toku postępowania liczne kontrole obiektu, zebrane dokumenty i zeznania. W toku postępowania organ ustalił, że działalność jest prowadzona przez D. K. na terenie działki, a firma nie korzysta ze spornych budynków (oświadczenie). Również właściciel nieruchomości J. K. oświadczył, że budynek gospodarczo-garażowy oraz budynek gospodarczy są użytkowane zgodnie z przeznaczeniem. W konsekwencji nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania budynku. Od decyzji PINB z dnia [...] .03.2021 r. odwołanie złożyła A. M. Wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie J. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, w pozostałym zakresie przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania stwierdził, że decyzja PINB Miasta W. została wydana nieprawidłowo, bowiem organ ten nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji swoją decyzję oparł wyłącznie o ustalenia, jakie zostały poczynione w czasie przeprowadzonych kontroli na działce przy ul. K. we W. W czasie ww. czynności organ ustalił jedynie, jakie przedmioty znajdują się w kontrolowanym budynku oraz przyjął, że obiekt jest wybudowany legalnie, budowa jest zakończona, budynek jest w dobrym stanie technicznym, a właściciel wykonuje jego okresowe przeglądy. Organ I instancji pominął dowody przekazane przez A. M. PINB nie zweryfikował również oświadczeń złożonych przez właściciela nieruchomości w zakresie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku oraz oświadczenia właściciela firmy "[...]" – D. K. w zakresie miejsca wykonywania świadczonych przez niego usług. Biorąc pod uwagę rodzaj prowadzonej przez D. K. działalności, ww. oświadczenia wydają się niewiarygodne. Charakter świadczonych usług wymaga używania narzędzi oraz dostępu do źródła prądu i wody. Organ nie ustalił, gdzie firma "[...]" przechowuje materiały i narzędzia, gdzie wykonuje naprawy i konserwację felg i opon samochodowych. Ustalenie ww. okoliczności ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Organ II instancji podkreślił, że PINB, ponownie rozpatrując sprawę, winien ustalić wszystkie istotne okoliczności dotyczące sprawy. Oprócz sprawdzenia, co obecnie znajduje się w budynku, należy ustalić zakres wykonywanych przez firmę "[...]" usług, kto i w jakim miejscu je wykonuje, gdzie są przechowywane materiały i narzędzia należące niej. Ustalić należy, czy firma posiada zaplecze magazynowe i socjalne dla pracowników. Należy również przesłuchać w charakterze świadka A. M. i E. J. oraz inne osoby mogące mieć wiedzę na temat działalności prowadzonej przez firmę "[...]". Organ powinien dokonać analizy przekazanych przez A. M. materiałów pod kątem ich wartości jako dowodów. Dalej organ zaznaczył, że PINB przyjął, iż budynek został wybudowany legalnie, bowiem został naniesiony na mapy geodezyjne. W ocenie organu odwoławczego ww. okoliczność nie stanowi dowodu potwierdzającego legalności obiektu i jego zgodność z przepisami. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji powinien wystąpić zarówno do właściciela nieruchomości, jak i do organu administracji architektoniczno-budowlanej w celu pozyskania dokumentacji budowlanej obiektu. Organ odwoławczy zauważył również, że PINB jako strony postępowania uznał właścicieli tylko niektórych sąsiadujących z działką nr [...] nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał odwołanie jako zasadne. W jego ocenie konieczne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie jest dokonanie ustaleń przez organ nadzoru budowlanego we wskazanym zakresie. W konsekwencji powyższego organ na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Od ww. decyzji organu II instancji sprzeciw wniósł J. K. (dalej określany jako Skarżący), wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie: 1. art. 6 kpa w zakresie, w jakim organ II instancji nakazał prowadzenie postępowania administracyjnego mającego na celu kontrolę prowadzonej działalności gospodarczej bez podstawy prawnej z przekroczeniem kompetencji organu nadzoru budowlanego; 2. art. 7b kpa poprzez nakazanie prowadzenia postępowania za pomocą środków nieadekwatnych do charakteru i okoliczności sprawy; 3. art. 8 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 4. art. 71 i 83 ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie organowi I instancji kontroli prowadzonej działalności. W uzasadnieniu Skarżący podał, że D. K. prowadzi ewidencjonowaną działalność gospodarczą od [...] lipca 2015 r. Działalność jest prowadzona pod kodem PKD 45.20.Z - konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, z wyłączeniem motocykli. Na terenie przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczo-garażowy i gospodarczy. Od kilku lat A. M. prowadzi działania mające na celu doprowadzenie do zakończenia prowadzenia ww. działalności. Wnioski składane do PINB dotyczą przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą oraz "zamknięcia" firmy D. K. Podniósł, że na terenie nieruchomości nie była prowadzona żadna działalność, nie był obecny ani właściciel, ani inne osoby, które można uznać za pracowników. Podczas kontroli w dniu [...] stycznia 2021 r., której przedmiotem mogła być wyłącznie kontrola budynków garażowego i gospodarczego, stwierdzono, że w budynkach tych znajdują się przedmioty zwyczajowo przechowywane w takich miejscach, a opony i felgi znajdują się na placu. Właściciel nieruchomości złożył oświadczenie, że w budynkach nie jest prowadzona działalność gospodarcza, a budynki wykorzystuje na własne potrzeby. Skarżący zarzucił, że organ II instancji nakazał podjęcie czynności, które nie mieszczą się w kompetencjach organu nadzoru budowlanego. W jego ocenie organ I instancji przeprowadził w całości postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wskazał, że dla oceny, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, istotne jest jedynie to, czy nastąpiła zmiana czynników mających wpływ na warunki bezpieczeństwa pożarowego lub powodziowego, warunki pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska. W konsekwencji zmianą sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest tylko taka zmiana, która zagraża wspomnianym wartościom i każda inna interpretacja, rozszerzająca zakres zastosowania tego przepisu, byłaby naruszeniem prawa własności. Zmiana sposobu użytkowania dotyczy obiektu, do czego nie doszło w sprawie. Działalność gospodarcza nie odbywała się w żadnym z pomieszczeń będących przedmiotem kontroli. Stan faktyczny ustalony został w sposób wyczerpujący w oparciu o kontrole przeprowadzone na terenie nieruchomości, w tym trzy niezapowiedziane i wyjaśnienia właściciela nieruchomości. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie określonym w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.), nakazującym ocenę jedynie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 kpa wykazało, że rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowy sprzeciw, zdaniem Sądu, musiał zostać oddalony. W myśl art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, albo decyzję uchylającą zaskarżoną doń decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem to, że organ II instancji w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji nieorzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ II instancji ma jednak zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja wydana przez organ I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 kpa, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza cyt. art. 138 § 2 kpa, a jej uzasadnienie spełnia ustawowe wymogi. Wykazuje bowiem w sposób dostateczny konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, wskazując też temu organowi, jakie okoliczności faktyczne sprawy są istotne dla przedmiotu prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Organ II instancji, uzasadniając konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, wskazał, że wbrew twierdzeniu organu I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy umorzenie postępowania nie było zasadne. W ocenie Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził, że decyzja PINB Miasta W. została wydana nieprawidłowo, bowiem organ ten nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Po pierwsze, słusznie dostrzegł organ odwoławczy, że organ I instancji swoją decyzję oparł wyłącznie o ustalenia, jakie zostały poczynione w czasie przeprowadzonych kontroli na przedmiotowej działce. W czasie ww. czynności organ ustalił jedynie, jakie przedmioty znajdują się w kontrolowanym budynku oraz przyjął, że przedmiotowy obiekt jest wybudowany legalnie, budowa jest zakończona, budynek jest w dobrym stanie technicznym, a właściciel wykonuje jego okresowe przeglądy. Organ I instancji pominął wiele istotnych informacji i dowodów przekazanych przez A. M., w tym zdjęcia, nagrania wideo oraz kopię protokołu zeznań sądowych D. K. PINB nie zweryfikował również oświadczeń złożonych przez właściciela nieruchomości w zakresie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku oraz oświadczenia właściciela firmy "[...]" – D. K. w zakresie miejsca wykonywania świadczonych przez niego usług. Biorąc pod uwagę rodzaj prowadzonej przez D. K. działalności, ww. oświadczenia mogą budzić uzasadnione wątpliwości. Charakter świadczonych usług wymaga używania narzędzi oraz dostępu do prądu, wody. Organ nie ustalił, gdzie firma "[...]" przechowuje materiały i narzędzia, gdzie wykonuje naprawy i konserwację felg i opon samochodowych. Ustalenie ww. okoliczności ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Tego rodzaju ustaleń i wyjaśnień PINB w sprawie nie poczynił, tymczasem miały one istotny wpływ na rozstrzygnięcie, zatem prawidłowo WINB wydał decyzję kasatoryjną. Stosownie do art. 136 § 2 kpa, "Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Jednakże zgodnie z § 4 cyt. przepisu, przepisów § 2 (...) nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Niewątpliwie, biorąc pod uwagę zakres niezbędnego do uzupełnienia postępowania dowodowego, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione w rozumieniu cyt. przepisu, a ponadto mogłoby stanowić naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 kpa. Reasumując, PINB, ponownie rozpatrując sprawę, winien ustalić, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, wszystkie istotne okoliczności dotyczące przedmiotowej sprawy. Oprócz sprawdzenia, co obecnie znajduje się w przedmiotowym budynku, winien ustalić zakres wykonywanych przez firmę "[...]" usług, kto i w jakim miejscu je wykonuje, gdzie są przechowywane materiały i narzędzia należące do ww. firmy. Należy ustalić także, czy firma posiada zaplecze magazynowe i socjalne dla pracowników, przesłuchać w charakterze świadków A. M. i E. J. Organ powinien dokonać analizy przekazanych przez A. M. materiałów pod kątem ich wartości jako dowodów w sprawie. Co więcej, prawidłowo wytknął również organ odwoławczy, że PINB uznał za stronę postępowania właściciela nieruchomości J. K., zaś właściciel firmy "[...]" D. K., został pominięty. Jako strony postępowania uznano właścicieli tylko niektórych sąsiadujących z działką nr [...] nieruchomości. W związku z powyższym organ winien dokonać weryfikacji stron postępowania. Zgodnie bowiem z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W konsekwencji powyższego, organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazane wady decyzji organu I instancji uzasadniają stwierdzenie, że sprawa pozostaje niewyjaśniona i nie kwalifikuje się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów sprzeciwu, Sąd wyjaśnia, że wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego. Organ w toku postępowania winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Podsumowując poczynione uwagi, stwierdzić należy, że z treści przepisów art. 138 § 2 kpa i art. 64e ppsa wynika po pierwsze, że w decyzji kasatoryjnej organ nie wypowiada się odnośnie materialnoprawnych podstaw wydania decyzji i nie mówi o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony, jako że przeprowadzone postępowanie miało wady, a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, a po drugie, że w konsekwencji powyższego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, kontrolującym legalność decyzji kasatoryjnej, sąd nie bada, jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczynił to prawidłowo, mając na uwadze odnośne przepisy, lecz rolą sądu jest przeprowadzenie oceny, czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 kpa procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Stąd też w ponownym postępowaniu organ I instancji winien ponownie przeprowadzić postępowanie w kierunku zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu i zakończyć je wymaganymi rozstrzygnięciami. Powyższych działań nie mógł podjąć samodzielnie organ odwoławczy i nie mógł na tym etapie postępowania wydać rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa). W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało oddalić wniesiony sprzeciw i na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.