II SA/Bd 774/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Korycka Asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne. 1. W dniu [...] grudnia 2019 r. R. U. (dalej: skarżący, strona) wystąpił do Wójta Gminy L. z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla syna – J. U.. Do wniosku załączył orzeczenie o niepełnosprawności syna, wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. w dniu [...] października 2019 r. na okres do [...] października 2020 r. W przedmiotowej sprawie została wydana przez organ I instancji decyzja z dnia [...] grudnia 2019 r. przyznająca skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny do dnia [...] października 2020 r., która następnie w związku z treścią art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm. - dalej "ustawa COVID-19") została zmieniona decyzją z dnia [...] października 2020 r. w ten sposób, że przedłużono okres przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. Wójta Gminy L. działając m.in. na podstawie obowiązującego wówczas art. 23 pkt 3 ustawy o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 852) zmienił z urzędu decyzję własną z dnia [...] grudnia 2019 r. r. w ten sposób, że ustalił termin pobierania zasiłku pielęgnacyjnego do dnia [...] grudnia 2023 r., jednak nie dłużej niż do wydania nowego ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. 2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. Wójt Gminy L. działając m.in. na podstawie art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 323 – dalej "u.ś.r.") stwierdził, że pobrany przez skarżącego zasiłek pielęgnacyjny przyznany na niepełnosprawnego syna za okres od dnia [...] marca 2023 r. do dnia [...] grudnia 2023 r. w wysokości [...] zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że zmiana terminu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego była uwarunkowana przedłużeniem ważności orzeczenia o niepełnosprawności do dnia [...] grudnia 2023 r., jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego ostatecznego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Tymczasem skarżący dopiero w dniu [...] stycznia 2024 r. przedłożył nowe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności syna z dnia [...] lutego 2023 r. w związku z czym w ocenie organu wypłacony w okresie od dnia [...] marca 2023 r. do dnia [...] grudnia 2023 r. zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym, podlegającym zwrotowi. 2. W odwołaniu skarżący wskazał, w niniejszej sprawie nie można mówić o nienależnie pobranym zasiłku pielęgnacyjnym ponieważ jego syn jest osobą niepełnosprawną od urodzenia, a orzeczenie z dnia [...] lutego 2023 r. potwierdza ten fakt. Mnogość przepisów wydawanych w czasie pandemii powodowała, że ich zrozumienie nie było łatwe dla zwykłego obywatela. Skarżący zaakcentował, iż nie wiedział, że niedostarczenie nowego orzeczenia syna może spowodować, że wypłacony zasiłek będzie nienależny. 3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że stronie przedłużono okres na jaki został przyznany zasiłek pielęgnacyjny nie dłużej niż do wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Obowiązkiem strony zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzjach z dnia [...] października 2020 r. i z dnia [...] sierpnia 2023 r. było poinformowanie niezwłocznie o wydaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji podzielając stanowisko organu I instancji Kolegium uznało, że w sprawie zaszła przesłanka pobrania przez stronę nienależnie pobranego świadczenia za okres od 1 marca do [...] grudnia 2023 r. 4. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżący wyjaśnił, że niedostarczenie nowego orzeczenia nie wynikało z jego złej woli lub umyślnego działania mającego wprowadzić w błąd urząd, lecz z faktu że nie wiedział o takiej konieczności i nie zmienia tego w jego ocenie pouczenie, które znajduję się w decyzji Kierownika GOPS w L. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem strony nie można mówić o nienależnie pobranym zasiłku pielęgnacyjnym, bowiem syn od urodzenia jest niepełnosprawny i otrzymanie nowego orzeczenia nie pozbawia go prawa do tego świadczenia. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: 6. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. 7. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Jak wynika z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Podstawą faktyczną uznania przez organy, że pobrany przez skarżącego zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym była okoliczność niepoinformowania niezwłocznie organu I instancji o uzyskaniu przez syna skarżącego nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydanego [...] lutego 2023 r. Organy obu instancji uznały, że w świetle art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 wydanie nowego orzeczenia spowodowało utratę ważności orzeczenia dotychczasowego, a to z kolei spowodowało wygaśnięcie przyznanego skarżącemu wcześniej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy zasiłek pielęgnacyjny wypłacony skarżącemu od [...] marca 2023 do [...] grudnia 2023 r. był świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Rozstrzygając powyższy spór w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazania w tym miejscu wymaga, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, który Sąd podziela, iż obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. I OSK 1392/21; por. też wyroki WSA: z dnia 28 października 2021 r., sygn. II SA/Gl 764/21 i z dnia 15 lipca 2022 r., sygn. II SA/Gl 281/22). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący w decyzjach Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2020 r. i z dnia [...] sierpnia 2023 r. zmieniających decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r. na mocy której przyznano skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny został pouczony o konieczności niezwłocznego informowania organu o zmianach w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmianach mających wpływ na prawo do otrzymywanego świadczenia rodzinnego, w tym na jego wysokość – zgodnie z art. 25 ust. 1 u.ś.r. Z przepisu tego wynika, że świadczeniobiorca ma obowiązek informowania organu m.in. o "innych zmianach" ale jedynie takich, które mają wpływ na prawo do świadczenia. Zauważyć jednak należy, że nowe orzeczenie o niepełnosprawności syna skarżącego pozostaje bez wpływu na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż potwierdza jedynie, że jest on nadal osobą niepełnosprawną, co jest przesłanką otrzymania świadczenia, a nie jego utraty. Pouczenie sformułowane jak powyżej zakłada jedynie potencjalną możliwość wystąpienia negatywnych przesłanek w zakresie prawa do świadczenia i nie wskazuje żadnych konkretnych przypadków jego ewentualnej utraty. To z kolei wskazuje, że skarżący w sposób uprawniony mógł wnioskować, że w przypadku wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności nie zaszły zmiany, które miałyby wpływ na prawo do świadczenia. Brak poinformowania organu o uzyskaniu nowego orzeczenia nie spowodowało, że świadczenie zostało wypłacone skarżącemu nienależnie, gdyż prawo do tego świadczenia w sensie materialnym nie ustało. Oczywiście zasadą jest przyznawanie świadczeń rodzinnych na wniosek (art. 23 u.ś.r.), jednakże w ocenie Sądu dla oceny, czy został spełniony warunek pouczenia o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek, ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w przywołanym przepisie, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1139/19). Podkreślenia również wymaga, że postępowanie dotyczące zmiany decyzji ustalającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w trybie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID, wszczynane jest z urzędu. Zatem to organie prowadzącym postępowanie spoczywał obowiązek udzielenia stronie informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego, które mogą mieć wpływ na pobieranie świadczenia. Wyjaśnienie stronie w sposób należyty okresu, na jaki świadczenie będzie dalej przysługiwać powinno być nie tylko uzewnętrznione, ale przedstawione w sposób dla niej zrozumiały. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie obowiązek informacyjny organu nie został zrealizowany właściwie na etapie zmiany decyzji na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID. Skarżący nie został wówczas pouczony o konieczności niezwłocznego zawiadomienia organu o otrzymaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, brak jest pouczenia o utracie prawa do pobierania świadczenia w razie niewywiązania się z tego obowiązku. Niedopuszczalnym z kolei jest przerzucanie skutków zaniechania przez organ obowiązku informacyjnego na skarżącego i czynienie mu zarzutu braku reakcji wobec uzyskania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, skoro organ nie zadał sobie trudu aby w należyty sposób o takim obowiązku i jego skutkach skarżącego pouczyć. Przy czym podkreślenia wymaga, że nie można utożsamiać realizacji pouczenia z powołaniem w decyzji przepisu prawa czy z samym brzmieniem rozstrzygnięcia w zakresie daty końcowej, do której nastąpiło przyznanie świadczenia. Podkreślanie raz jeszcze wymaga, że wskazany powyżej przepis art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie daje organom uprawnienia do pomijania na tej podstawie prawnej istotnych okoliczności faktycznych, tzn. o charakterze prawotwórczym, które się ujawnią w toku postępowania, a które nie zostały niezwłocznie podane do wiedzy organu przez osobę zobowiązaną. Przy ocenie, czy zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych decydujące są materialnoprawne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkujące to prawo, czyli z którymi ustawa łączy skutek w postaci nieprzysługiwania lub ustania prawa do świadczeń rodzinnych, zaś sam fakt niedotrzymania wymogu informacyjnego z art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie ma takiego charakteru. Przepis ten nie znosi generalnej normy z art. 7 k.p.a. ustanawiającej zasadę prawdy obiektywnej, w myśl której organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy co najogólniej ujmując oznacza, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 245/19). Nie bez znaczenia jest przy tym, że informacja, z której brakiem organy powiązały negatywne dla skarżącego skutki, winna być im znana z urzędu o czym stanowi art. 23b ust. 1 u.ś.r. w myśl którego organy pomocowe są obowiązane do samodzielnego uzyskiwania informacji, w tym m.in. informacji o legitymowaniu się odpowiednim orzeczeniem wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art. 23b ust. 1 pkt 5 u.ś.r.). 8. Reasumując stwierdzić należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez skarżącego w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, wbrew stanowisku organów, nie stanowi nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczyło to o naruszeniu przez organy przepisów art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. w zw. z art. 7a k.p.a., co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei powodować musiało uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. obydwu zakwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Przedstawiona wyżej ocena prawna powoduje jednocześnie, że dalsze procedowanie przez organy administracyjne w przedmiocie nienależnie pobranego przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego stało się bezprzedmiotowe. Zatem postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązanie skarżącego do zwrotu tej kwoty (wraz z odsetkami) podlegało umorzeniu na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.