II SA/Bd 775/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi A. S.-B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia 22[...] Wójt Gminy[...], na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm., zwanej w skrócie "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r., z późn. zm.), odmówił skarżącej A. Sz. – B. z dniem 22 marca 2013 r. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawnego ojca K. Sz. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że w dniu 16 stycznia 2013 r. A. Sz. – B. złożyła do Sekcji Świadczeń Rodzinnych wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem K. Sz. Organ ustalił, że przed złożeniem wniosku o skarżąca nie była osobą pracującą zawodowo, a także nie była zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna (wyrejestrowania z Powiatowego Urzędu Pracy dokonała w dniu 11 marca 2011 r.). Wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia i pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym ojcem, ponieważ do opieki nad ojcem był uprawniony poprzednio jej brat, a ona sama już wówczas była osobą bezrobotną zarejestrowaną w Urzędzie Pracy. W ocenie organu, przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć sytuację w której osoba zatrudniona lub wykonująca pracę w formach wskazanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r., rezygnuje z tego zatrudnienia. Fakt wyrejestrowania się z urzędu pracy nie jest formą rezygnacji z zatrudnienia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że nie naruszyła art. 16a ust. 1 u.ś.r., gdyż wyrejestrowanie się z Urzędu Pracy oznacza rezygnację z podejmowania pracy zarobkowej. Ponadto w żadnym punkcie ustawy nie ma wzmianki na temat okresu jaki jest wiążący przy ocenie dokumentów podczas wydawania decyzji. Żaden z przepisów ustawy nie zawiera normy wskazującej, że rezygnacja z pracy ma nastąpić w danym momencie tzn. w momencie złożenia wniosku, lub krótko przed tym faktem. Odwołująca się wskazała również, że w komunikacie MPiPS uzupełniającym do ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma wzmianki, gdzie zawarte byłoby określenie okresu poprzedzającego rezygnację z pracy do czasu złożenia wniosku, a zawarte jest jedynie stwierdzenie, że rezygnacja z pracy ma być faktyczna, co w rozumieniu strony oznacza rezygnację z pracy de facto, a nie rezygnację z pracy tzw. rejestrowanej, a wykonywanie jej np. "na czarno". Zwróciła też uwagę, że celem ustawodawcy nie było nakazanie wykazania okresu w jakim się zrezygnowało z pracy, lecz czy wykonuje się ją w momencie złożenia wniosku tzn. czy jest się związanym umową o pracę itp., co w jej przypadku jest niemożliwe, ponieważ w ciągu ostatnich dwóch lat otrzymywała świadczenie związane z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zdaniem skarżącej, jeżeli ustawodawca w zamyśle miałby rezygnację z pracy zarobkowej "tu i teraz" lub np. tydzień przed złożeniem wniosku, określiłby to w ustawie zobowiązując do wykazania okresu w jakim z tego zatrudnienia należałoby zrezygnować, określenia czasu jaki przepracowano, jaki był powód rezygnacji, czy rezygnacja nastąpiła z własnej woli lub czy osoba została zwolniona. Ponadto wskazała, że przepisy przejściowe przewidują, iż osoby uprawione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., a w związku z faktem, iż pobierała ww. świadczenie do lutego 2013 r., jej zdaniem złożony wniosek winien zostać rozpatrzony z uwzględnieniem wcześniejszych przepisów na tzw. "starych zasadach". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium zwróciło uwagę, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 22 marca 2013 r. odwołująca się złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, załączając orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] Nr [...]r.. Orzeczenie to stwierdza, iż K. Sz. (ojciec skarżącej) został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności (pkt I orzeczenia). Orzeczenie wydano do dnia 30 kwietnia 2015 r. (pkt III), ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 lipca 2007 r,. (pkt V). W orzeczeniu wskazano, że istnieje konieczność stałej długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7) oraz że nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność (pkt IV). Zdaniem organu odwoławczego osoba niepełnosprawna musi legitymować się odpowiednim orzeczeniem, co w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości. Ponadto opiekun osoby niepełnosprawnej musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i nie podejmować tego zatrudnienia z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, bowiem wnioskodawczyni była ostatnio zatrudniona na podstawie umowy o pracę w okresie od 15 marca 1999 r. do 31 lipca 2008 r., natomiast jej ojciec wymaga stałej opieki osoby drugiej od 23 lipca 2007 r. W ocenie Kolegium odwołująca się nie zrezygnowała z zatrudnienia by móc opiekować się niepełnosprawnym ojcem K. Sz., w stosunku do którego orzeczono znaczny stopień niepełnoprawności od lipca 2007 r. Orzeczenie ustalające znaczny stopień niepełnosprawności K. Sz. wydane zostało 11 marca 2013 r. (kontynuacja orzeczenia), natomiast z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni od 1 sierpnia 2008 r. nie pracuje zawodowo, dlatego w ocenie organu nie został w tej sprawie spełniony wymóg ustawodawcy wynikający wprost z treści powołanego art. 16a ust. 1 u.ś.r. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowany koniecznością zapewnienia opieki osobie legitymującej się znacznym stopniem niepełnosprawności, co wyklucza możliwość ustalenia prawa odwołującej do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak również zwalnia organ odwoławczy z obowiązku badania, czy w sprawie zostały spełnione pozostałe przesłanki uprawniające stronę do wnioskowanego świadczenia. W skardze do sądu A. Sz. – B. wniosła o odrzucenie zaskarżonej decyzji w całości (z dnia[...]), orzeczenie o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawnego członka rodzinny, orzeczenie o spłacie należności wynikającej z przyznania świadczenia od dnia złożenia wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż zaskarżona decyzja została wydana bezpodstawnie i z naruszeniem jej interesu prawnego, a samorządowe kolegium odwoławcze nie ustosunkowało się do wniesionych w odwołaniu zarzutów, zignorowano wszystkie zawarte w nim argumenty, nie ustosunkowując się do nich w związku z czym naruszyło jej interes prawny. W pozostałej części treść skargi stanowi dokładne powtórzenie argumentacji podniesionej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej a jej kryterium stanowi zgodność z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury na tle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej w skrócie p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w granicach tak określonej kognicji, Sąd uznał, że odpowiada ono prawu. Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie nie budzą wątpliwości i są między stronami bezsporne. W ocenie Sądu mogą stanowić podstawę faktyczną wyrokowania, gdyż postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy spełnia warunki wynikające z przepisów prawa. W sprawie sporna jest jedynie ocena prawna dokonanych ustaleń faktycznych. Dla jej prawidłowości istotne są następujące okoliczności: wnioskodawczyni jest osobą niepracującą, bezrobotną - ostatnio była zatrudniona na podstawie umowy o pracę w okresie od 15 marca 1999 r. do 31 lipca 2008 r. Ojciec skarżącej wymaga stałej opieki osoby drugiej od 23 lipca 2007 r. (od tego momentu, według orzeczenia o stopniu niepełnoprawności, datuje się ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności). Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem skarżącej zostało przyznane jej bratu K. Sz. decyzją z dnia 17 marca 2010 r. (decyzja ta została wygaszona 10 lutego 2011 r. w związku ze śmiercią brata skarżącej - k. 35 akt organu I instancji) W tym okresie skarżąca była już osoba bezrobotną. Skarżąca sprawuje opiekę na ojcem od 1 lutego 2011 r. (k. 36 akt organu I instancji). Skarżąca od roku 2011 nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna (k. 32, k. 36 akt organu I instancji). Wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca złożyła w dniu 22 marca 2013 r. Powyższy stan faktyczny należało ocenić w świetle art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ("u.ś.r."), który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Należy zauważyć, że cytowany przepis został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy. Zdaniem Sądu organy w powyższym stanie faktycznym zgodnie z prawem oceniły, że skarżąca nie spełniła przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki", o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przede wszystkim należy podkreślić, że w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wymaga, aby konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w każdym przypadku wiązała się z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Inaczej zatem niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym (art. 17 ust. 1 u.ś.r.), samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wystarcza. Implikuje to konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o zasiłek bezpośredniego związku – tak funkcjonalnego, jak i czasowego – pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można, co do zasady, mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Aby spełnić wymóg rezygnacji z zatrudnienia, niezbędnym elementem jest uprzednie jego podjęcie i aktywne wykonywanie pracy. Rezygnacja z tej aktywności stanowi więc rezygnację z zatrudnienia. Sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym powinno być przy tym wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia i musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy (ale też czasowy) między ustaniem zatrudnienia, a podjęciem przez wnioskodawcę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. Nie można dopatrzeć się takiego związku w przypadku skarżącej: zakończenie przez nią zatrudnienia (31 lipca 2008 r.) nie było związane z koniecznością podjęcia opieki nad niepełnosprawnym ojcem, skoro w tym momencie opiekę tę sprawował jej brat. Od momentu podjęcia przez skarżącą opieki nad ojcem (1 lutego 2011 r. ) można natomiast mówić jedynie o tym, że skarżąca w związku z koniecznością tą opieki nie podejmowała zatrudnienia. Stan ten istniał nadal w momencie składania przez nią wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego (22 marca 2013 r.). Za powyższą wykładnią pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia", użytego w art. 16 u.ś.r., przemawia także wzgląd na wyraźne rozróżnianie przez ustawodawcę pojęć "rezygnacji z zatrudnienia" i "niepodejmowania zatrudnienia" i wiążącą się z tym dyrektywę interpretacyjną w postaci tzw. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którą różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym, nie należy nadawać tego samego znaczenia (por. L. Morawski – "Zasady wykładni prawa" Toruń 2010, s. 117–119). W tej samej bowiem ustawie, w art. 17 u.ś.r., ustawodawca formułując przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uzależniał prawo do tego świadczenia bądź od niepodejmowania zatrudnienia bądź od rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną tj. posłużył się dwoma odrębnymi pojęciami wskazując na osoby które "nie podejmują" lub "rezygnują" z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ust. 1 u.ś.r.) przyznanie tego świadczenia powiązane zostało jedynie z faktem który został określony wyłącznie pojęciem "rezygnacji" z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Uznanie w takiej sytuacji, że przez pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia", o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć także "niepodejmowanie zatrudnienia" oznaczałoby, że ustawodawca w tym samym akcie prawnym temu samemu pojęciu przypisuje różne znaczenia: w art. 16a ust. 1 u.ś.r. pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia" miałoby mieć znaczenie szersze (obejmujące także "niepodejmowanie zatrudnienia"), natomiast w art. 17 ust. 1 u.ś.r. – znaczenie węższe, nieobejmujące "niepodejmowania zatrudnienia" - skoro w tym przepisie mowa zarówno o osobach które "rezygnują" jak i "nie podejmują" zatrudnienia). Takie zróżnicowanie pojęć w obrębie jednej ustawy byłoby sprzeczne z założeniem racjonalności ustawodawcy. Zdaniem Sądu na ocenę spełnienia przez skarżącą przesłanki pozwalającej na przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może mieć wpływu okoliczność, że na mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] skarżącej przyznano świadczenie pielęgnacyjne "z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" na okres od 1 lutego 2012 r. do 28 lutego 2013 r. Jak wynika z wcześniejszych rozważań, obecne świadczenie – specjalny zasiłek opiekuńczy uregulowane w art. 16a u.ś.r. jest świadczeniem nowym, odrębnym od świadczenia pielęgnacyjnego w kształcie w jakim świadczenie to było określone w art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2013 r. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). Zachowanie praw do świadczeń przez osoby, którym dotychczas przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne (w uprzednio obowiązującym kształcie) jest problemem związanym z odpowiednim ukształtowaniem przepisów przejściowych ww. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., co pozostaje bez wpływu na ocenę spełniania przesłanek nowo wprowadzonego przez ustawodawcę świadczenia (specjalnego zasiłku opiekuńczego). Problem, czy wprowadzone przepisy przejściowe realizują konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych został podniesiony we wniosku Rzecznika Prawa Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (sprawa toczy się w Trybunale Konstytucyjnym pod sygnaturą K 27/13). Należy też zauważyć, że w poprzednim brzmieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca, podobnie jak obecnie, także dokonywał rozróżnienia pojęć "niepodejmowanie zatrudnienia" i "rezygnacja z zatrudnienia". Trudno wskazać racjonalny sposób, odpowiadający regułom językowym – poza wyraźnym rozróżnianiem ww. pojęć – który pozwoliłby ustawodawcy na takie sformułowanie regulacji nowego świadczenia (specjalnego zasiłku opiekuńczego), aby było jasne, iż może one być przyznawane tylko tym osobom, które aktywnie wykonując pracę podjęły decyzję o rezygnacji z jej wykonywania, kierując się koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Ze względu na powyższe, na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.