II SA/Bd 776/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant Mariusz Pstruś po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Marka J. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2004 nr [...] w przedmiocie zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu 3. zasądza na rzecz skarżącego od Rady Miejskiej w K. kwotę 300 złotych (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na oryginale właściwe podpisy Rada Miejska w K. w dniu [...] 2004 r. podjęła uchwałę w sprawie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wypoczynkowego i rekreacji nad Jeziorem M. w K., wniesionego przez Marka J. Na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, póz. 139, ze zmianami ) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, póz. 717 ) odrzucono zarzut wniesiony przez Marka J. W § 8 ust. 2 pkt 19 projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznaczonego numerem [...] jako teren usług wypoczynku i mieszkalnictwa letniskowego przewidziano pozostawienie istniejącej zabudowy letniskowej do dnia [...] 2005 r. bez prawa przebudowy, dopuszczając jedynie przeprowadzenie remontów zachowawczych. Po upływie tego okresu założono następujące zasady zagospodarowania terenu: - likwidację istniejącej zabudowy i powstanie w granicach określonych nie przekraczalnymi liniami zabudowy nowych obiektów składających się z zespołu wolnostojących budynków letniskowych lub jednego w skład którego wchodzić będą mieszkania letniskowe, zabudowa realizowana przez jednego inwestora. - likwidację istniejącej zabudowy i wyłączenie całego terenu do terenu sąsiedniego oznaczonego symbolem [...] i wykorzystania zgodnie z ustaleniami określonymi dla tego terenu. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z obowiązującym dotychczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] 1995 r. wymieniona część działki oznaczona jest symbolem [...] jako teren urządzonej plaży z koniecznością likwidacji istniejącej dzikiej zabudowy. Proponowane obecnie rozwiązanie wariantowe zagospodarowania działki zmierza do najbardziej efektywnego wykorzystania terenu. Po rozważeniu wartości ekonomicznej przewiduje się przeznaczenie terenu na cele zabudowy letniskowej nastawionej na obsługę ruchu wypoczynkowo - turystycznego, a likwidacja istniejących domków ma służyć zachowaniu ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych. Pomimo obowiązującego od dnia [...] 1996 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego obowiązek likwidacji istniejącej zabudowy, nie usunięto m.in. domku skarżącego. Także poprzedni plan przewidywał likwidację istniejącej zabudowy, która stanowi zakłócenie przestrzeni pomiędzy istniejącą plażą publiczną a kąpieliskiem oraz fragmentem lasu. W ocenie rady poważne wątpliwości budzi też stan techniczny niektórych budynków. Zaproponowany wariantowy sposób zagospodarowania uzależniony jest od możliwości finansowych budżetu gminy. Rada pozostawiła organowi odpowiedzialność za realizację planu miejscowego - zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 19 - wybór sposobu zagospodarowania terenu [...]. Uchwalając projekt rada nie może pomijać interesu ogółu społeczeństwa. Zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organu rada odpierała poprzez wskazanie, że projekt miejscowego terenu wypoczynku i rekreacji był wykładany trzykrotnie do publicznego wglądu i każdorazowo zainteresowani byli zawiadamiani o terminie wyłożenia mając możliwość złożenia protestów i zarzutów. Zainteresowani nie kwestionowali planu po pierwszym wyłożeniu. Na sesji na której miał być uchwalony projekt rada stwierdziła konieczność wprowadzenia zmian i ponowiła czynności o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy w zakresie niezbędnym do dokonania zmian (art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Po sesji rady Burmistrz Kamienia Krajeńskiego sporządzający projekt zorganizował spotkanie zainteresowanych stron w przedmiocie wprowadzenia zmian. Rada obserwując potrzeby gminy związane z czynnym wypoczynkiem na terenie jedynej nad jeziorem M. urządzonej plaży oraz jedynego kąpieliska stanęła na stanowisku, że należy wnieść zmiany w zapisie i rysunku przedstawionego projektu, umożliwiając pozostawienie terenu [...] do dyspozycji władz administracyjnych gminy i zagospodarować w sposób zgodny z projektem planu, co spowodowało odrzucenie zarzutu. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Marek J. zarzucając, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa powodującym jej nieważność. Zdaniem skarżącego naruszone zostały procedury obowiązujące przy opracowywaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez brak poddania kontroli końcowej wersji koniecznym konsultacjom i uzgodnieniom, o których mowa w art. 18 cytowanej ustawy oraz przyjęcie rozwiązań wariantowych bez sprecyzowania przeznaczenia terenu, naruszenie uprawnień skarżącego do lokalizacji domku letniskowego na działce oznaczonej na mapie będącej załącznikiem do projektu planu symbolem [...], a nadto naruszenie procedury przy odrzuceniu zarzutów przez brak wszechstronnego i dogłębnego, merytorycznego rozpatrzenia, co stanowi naruszenie art. 25 w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w K. wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując niniejszą skargę Sąd zobowiązany był do oceny kwestionowanego projektu planu zarówno w kontekście zarzutów skargi (ewentualnego naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia ), a więc w kategoriach publicznych praw podmiotowych jak i w kontekście tego, czy w sprawie nie naruszono obiektywnego porządku prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd kontrolował wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, nie był natomiast uprawniony do oceny celowości i słuszności podjętych rozstrzygnięć co do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. nr 15, póz. 139, ze zmianami ) jest przepisem szczególnym i zgodnie z art. l ust. l "określa zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań, a także określa zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach". Przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy również ma zastosowanie cytowana ustawa, bowiem w myśl art. 85 nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, póz. 717), na podstawie której utraciła moc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r., do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że teren oznaczony w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] stanowiącym opis działki nr [...] stanowi w całości własność Gminy K., nie mniej niedostatecznie wyraźnie ustalono czy i jakim prawem do przedmiotowego gruntu dysponuje skarżący. Niewątpliwie gmina nie ma możliwości rozstrzygania o istnieniu praw bezwzględnych lub względnych dotyczących nieruchomości, ale przeznaczając określony teren, który jest już zabudowany powinna rozpoznając zarzut dokładnie i precyzyjnie wskazać przesłanki określonego wyboru przeznaczenia terenu. Ochrona interesu prawnego doznaje jednak pewnych ograniczeń, co ma zastosowanie wówczas, gdy wiąże się z naruszeniem dominującego porządku prawnego. Niewątpliwie przy ustaleniu, ze skarżącemu nie przyznano prawa do zagospodarowania nieruchomości na cele budowlane, ani tym bardziej w przypadku gdy nie dysponuje on żadnym prawem władania nieruchomością, nie będzie wchodziło w grę naruszenie interesu prawnego jednostki, jednakże te kwestie muszą być jednoznacznie wyjaśnione. Gmina uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma prawo w ramach przyznanych uprawnień planistycznych ustalać przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, ale nie może w tym przypadku pomijać wyjaśnienia stanu faktycznego. Mając na uwadze zapisy poprzedniego planu, który nie przewidywał zagospodarowania terenu pod budownictwo letniskowe istnieją podstawy do przekonania, że istniejąca zabudowa ma charakter nielegalny, ale konieczne są jednoznaczne ustalenia, aby proponowane rozwiązania planistyczne nie stały się źródłem ewentualnych zarzutów naruszenia interesu prawnego jednostki. Projekt planu nie może zawierać zapisów obejmujących terminy pozostawienia obiektów ani wprowadzać nakazów czy zakazów korzystania z już istniejących, gdyż zostały legalnie wzniesione, natomiast w przypadku ustalenia, że stanowią one samowolę budowlaną określenie terminu pozostawienia ich na określony czas, można by uznać za ewentualne dopuszczenie w ramach przewidzianych w art. 37 ustawy tymczasowego sposobu zagospodarowania. Bezpodstawnym jednakże w tym zakresie jest pogląd skarżącego, że wskutek bezczynności właściwych organów architektoniczne - budowlanych i nadzoru oraz pobierania podatków uznać należy, że zabudowa miała charakter legalny. Wątpliwości budzi natomiast przewidywane przeznaczenie terenu [...] pod nową zabudowę budynków letniskowych jako zespół wolnostojących budynków lub jednego w skład którego będą wchodziły mieszkania letniskowe, ewentualnie włączenie całego terenu do terenu wypoczynkowego oznaczonego symbolem [...] z wykorzystaniem go zgodnie z ustaleniami określonymi dla tego terenu. Gmina winna wskazać, jakimi przesłankami kierowała się podejmując przedmiotowe rozwiązanie planistyczne. Nie może mieć zastosowania uznaniowość organu. Wszelkie warunki danego rozwiązania powinny być jasne i nie mogą budzić wątpliwości interpretacyjnych, proponowane rozwiązanie wariantowe nie spełnia takich warunków. Ponadto należy wskazać, ze w uchwale, odrzucającej zarzut doszło do modyfikacji wykorzystania przyszłych budynków przez wyeksponowanie funkcji usług wypoczynku, czego nie zawiera projekt. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że po szczegółowym przeanalizowaniu przez organ wartości ekonomicznej przestrzeni oznaczonej symbolem [...], nastąpi przeznaczenie terenu na cele zabudowy letniskowej, jednakże nastawionej na obsługę ruchu wypoczynkowo - turystycznego ( domki letniskowe pod wynajem lub pawilon z pokojami wypoczynkowymi ). Nowa zabudowa będzie służyła większej liczbie korzystających z walorów wypoczynkowych i turystycznych. Jednak ani taki priorytet nie [jest dostatecznie czytelny w projekcie ani kryteria przeznaczenia terenu nie zostały określone jednoznacznie. W tych okolicznościach należy uznać, że zapis w § 8 w odniesieniu do rozwiązań wariantowych zagospodarowania terenu stanowi nadużycie władztwa planistycznego. Trzeba też mieć na uwadze, by władztwo to w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasad sprawiedliwości społecznej nie naruszało interesu prawnego jednych, chroniąc innych i nie prowadziło do nadużycia prawa. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ) Sąd orzekł jak w sentencji.