II SA/Bd 776/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi S. F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją nr [...] z [...] 2005r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. F. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w T. z dnia [...] 2005r. nr [...] uchylającą własną decyzję nr [...] o przyznaniu zainteresowanemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że S. F., emerytowany funkcjonariusz Policji, zamieszkuje wraz z rodziną w T. w lokalu należącym do teściowej. Decyzją nr [...] zainteresowanemu został przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przewidzianej dla policjanta (emeryta) posiadającego członków rodziny. W związku z wejściem z życie w dniu 12 maja 2005r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633) Komendant Miejski Policji w T. decyzją nr [...] z dnia [...] 2005r. uchylił własną decyzję nr [...] o przyznaniu zainteresowanemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zmiana rozporządzenia z 28 kwietnia 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dokonano rozporządzeniem z 6 kwietnia 2005r. z dniem 12 maja 2005r. spowodowała, że emeryci i renciści policyjni utracili prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. brak jest podstawy prawnej do dalszej wypłaty S. F. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego . S. F. złożył skargę na powyższą decyzję. Zarzucił obrazę przepisów prawa polegającą na naruszeniu art. 3 Kodeksu cywilnego w związku z art. 2 Konstytucji RP polegającą na naruszeniu konstytucyjnych zasad państwa prawa niewzruszalności praw nabytych. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał na okoliczności faktyczne związane z przyznaniem mu dodatku za brak lokalu mieszkalnego wskazując, że nic nie zmieniło się w jego sytuacji faktycznej, a zaskarżona decyzja jednostronnie i bezzasadnie zmieniła jego sytuację prawną i finansową. Do standardów państwa prawnego należy zagwarantowanie obywatelom bezpieczeństwa prawnego, a jednostronne uchylanie przez organ administracji publicznej decyzji przyznającej obywatelowi uprawnienia, bez zmiany okoliczności faktycznych, na podstawie których uprawnienie to zostało nabyte, godzi w poczucie zaufania do władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje pogląd , że nakaz ochrony praw obywateli niewadliwie nabytych, zakaz retroaktywnego ograniczenia ich uprawnień, jak również naruszenie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez to państwo prawa jest bezwzględny. Wskazano, że zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden ze składników zasady demokratycznego państwa prawa. Naruszenie tego zakazu przez przepisy ustawy, powoduje uznanie takich przepisów za sprzeczne z Konstytucją. Komendant Wojewódzki Policji w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Jej zarzuty związane są z uchyleniem § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918). Przepis ten brzmiał: Przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214). Przepis ten wszedł w życie w terminie 14 dni od daty ogłoszenia, czyli w dniu 12 maja 2005r. Od tego dnia emerytów i rencistów pozbawiono równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący podniósł zarzuty działania prawa wstecz i naruszenia zasady ochrony praw nabytych. Zarzut naruszenia art. 3 Kodeksu cywilnego nie jest skuteczny, albowiem prawo cywilne nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Obie wskazane wyżej zasady zostały szeroko wyjaśnione w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 17 grudnia 1997r. sygn. K 22/96 (OTK ZU nr 56/1997, poz. 71) podniesiono, że " zgodnie z utrwaloną linią orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zasada niedziałania prawa wstecz stanowi podstawę porządku prawnego. Kształtuje zasadę zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przez nie prawa". W wyroku z 31 stycznia 2001r. sygn. P 4/99, (OTK ZU 1/2001, poz. 5) Trybunał stwierdził, że odstępstwo od zasady retroaktywności jest dopuszczalne w szczególności wtedy, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. Prowadzenie dalszych rozważań na temat obowiązywania zasady niedziałania prawa wstecz jest zbyteczne, albowiem zasada ta nie ma w powyższej sprawie zastosowania. Zasadę retroakcji pomylono w skardze z retrospektywnością. Retroakcja ma miejsce wówczas, gdy dana norma stosowana jest do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie aktu prawnego, inaczej mówiąc, polega na zastosowaniu nowego przepisu do faktu prawnego zaistniałego przed jego wejściem w życie. Z retrospektywnością mamy do czynienia wówczas, gdy nowy akt prawny reguluje inaczej stosunki lub fakty prawne, które zostały wprowadzone pod rządami odmiennej ustawy, ale te fakty trwają nadal. W powyższej sprawie, jak to już wyżej wskazano, nie mamy do czynienia z zasadą niedziałania prawa wstecz, albowiem określone uprawnienie podmiotowe, z określoną datą przestało obowiązywać ( na przyszłość, a nie do stanów poprzednich). Przechodząc z kolei do problematyki ochrony praw nabytych należy nadmienić, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie traktuje się tej ochrony jako bezwzględnie obowiązującej. Na przykład w wyroku z 30 marca 2005r. K.19/02 (LEX nr 149 942) podniesiono, że z zasady ochrony praw nabytych nie wynika ( adresowany do ustawodawcy) zakaz zmiany przepisów określających sytuację prawną osoby w zakresie, w którym sytuacja ta nie wyraża się w przysługującym tej osobie prawie podmiotowym. Ochrona praw nabytych nie ma charakteru absolutnego. Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza wprowadzenia regulacji, które znoszą bądź ograniczają prawa podmiotowe, w tym także prawa nabyte. Jednakże - jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny - zmiany te muszą znajdować uzasadnienie w innych chronionych konstytucyjnie wartościach. Długość vacatio legis musi być dostosowana do potrzeb danej regulacji prawnej, a czternastodniowy jej okres uważany jest jedynie za standardowy, tzn. poprawny bo wystarczający w typowych warunkach. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 21 października 2004r. sygn. FSK 571/04 (ONSA:WSA z 2005r. nr 3, poz. 52), że sama zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza stanowienia regulacji, które znoszą lub ograniczają prawa podmiotowe " Zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwanie dostatecznie usprawiedliwione i racjonalne oraz znajdujące uzasadnienie w potrzebie ochrony wartości konstytucyjnych, którym - w konsekwencji porównanie ich wagi z innymi wartościami - należałoby dać pierwszeństwo przed tymi innymi wartościami konstytucyjnymi. W tej sytuacji jednostka musi się liczyć z tym, że zmiana określonych warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub "ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe". Należy także podzielić pogląd zawarty w tym wyroku, że zasady ochrony praw nabytych nie można odnosić do praw uzyskanych przez kogokolwiek i kiedykolwiek. Stanowisko przeciwne doprowadziłoby do paraliżu państwa i konieczności utrzymania w mocy nawet najbardziej niezrozumiałych zwolnień, preferencji pracowniczych, czy też ulg. Stanowiłoby to niebezpieczeństwo niemożliwości realizacji przez państwo jego zadań, gdyż realizacja ta napotkałaby mur w postaci "praw nabytych". Reasumując należy stwierdzić, że ustawodawca miał prawo zmienić wskazane rozporządzenie z 28 czerwca 2002r. Na zakończenie należy podnieść, że Sąd dostrzegł nieprawidłową podstawę prawną w decyzji organów. Powołano bowiem przepis art. 163 K.p.a., który nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenie decyzji, lecz odsyła do przepisów odrębnych. Przewidziano w tym przepisie możliwość zmiany lub uchylenie decyzji, na mocy której strona nabyła prawo..., o ile przewidują to przepisy szczególne. Stosując tę podstawę prawną należy zatem powołać przepisy szczególne, które wskazują wyraźnie na możliwość zmiany lub uchylenia decyzji. Przepisów takich nie wskazano. Mamy natomiast do czynienia z sytuacją, gdy przestała obowiązywać podstawa prawna dotychczasowej decyzji. W takiej sytuacji należy stwierdzić jej wygaśnięcie (art. 162 § 1 K.p.a.) albowiem decyzja ta stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym i w interesie strony. Interes społeczny polega na tym, aby w obrocie prawnym funkcjonowały decyzje niewadliwe, a interes indywidualny polega na jasnym i jednoznacznym określeniu sytuacji prawnej jednostki. Naruszenie prawa procesowego nie wpływa jednak na samą istotę decyzji i dlatego nie może być podstawą do jej uchylenia. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) oddalenie skargi.