II SA/Bd 778/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi E. E. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej spółki kwotę [...](sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] Starosta R., na podstawie art. 124b ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., zwanej w skrócie "u.g.n."), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki E. – O. S.A., zobowiązał P. C. – właściciela nieruchomości położonej w obrębie S. P., oznaczonej działkami nr 127/5 i nr [...] do udostępnienia gruntu o powierzchni: na działce nr [...] – 25 m2 i na działce nr [...] – 1960 m2 dla E. O. S.A. z siedzibą w G. w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15kV relacji GPZ R. – O. polegającego na: demontażu linii napowietrznej SN, demontażu osprzętu ze słupa SN, demontażu słupa SN, montażu i stawianiu nowego słupa SN, montażu osprzętu na słupie linii napowietrznej SN, montażu linii napowietrznej SN, montażu uziemnień oraz wykonaniu badań i prób montażowych. W uzasadnieniu organ wskazał m.in. że jak wynika z oświadczenia wnioskodawcy i załączonych do wniosku wytycznych programowych przebudowy linii SN 15 kV GPZ R. – O. oraz dokonanego zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 lit. c ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia [...] maja 2016 r. powyższej linii energetycznej, zakres prac planowanych na działkach nr 127.5 i nr [...] mieści się w zakresie czynności określonych w art. 124b u.g.n. Dotychczasowy słup betonowy żelbetowy zostanie wymieniony na betonowy wirowany (pełny) bez zmiany wysokości. Na działkach obecnie są przewody "gołe" AFL o przekroju 50 mm2, a po remoncie linii będą przewody "niepełnoizolowane" [...] o przekroju 50 mm2. Przewody te nie zwiększą możliwości przesyłania prądu, natomiast ich większy przekrój wynika z zastosowania izolacji, która ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa i wytrzymałości linii energetycznej. Remont nie zmieni parametrów technicznych linii napowietrznej SN. W wyniku rozpatrzenia odwołania właściciela nieruchomości P. C. Wojewoda K. – P. decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i odmówił zobowiązania P. C. do udostępnienia nieruchomości, oznaczonej jako działki nr 127/5 i nr [...] położonych w obrębie S. P., w celu wykonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN-15kV GPZ R. – O., polegającym na wymianie istniejących przewodów, wymianie słupa oraz wymianie osprzętu słupa. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. skarżąca Spółka zwróciła się o zobowiązanie P. C. – właściciela nieruchomości położonej w obrębie S. P., oznaczonej jako działki nr 127/5 i nr [...], do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN-15kV, polegającym na wymianie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, zgodnie z zakresem przedstawionym na załączonym opisie prac i mapie. Prace miały polegać na wymianie przewodów 3xAFL-6-35 mm2 na 3xALF-6-70 mm2 oraz wymianie słupa celem konieczności poprawy parametrów zasilania odbiorców z terenu gmin R., S. i okolice. Do wniosku dołączono wytyczne programowe na wymianę słupów i przewodów ze zwiększeniem przekroju w linii SN- 15 kV GPZ R. – O.. Wojewoda nie podzielił stanowiska organu I instancji, że zakres prac przedstawionych we wniosku stanowi remont istniejącej linii elektroenergetycznej. Powołując się na treść art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego organ wskazał, że ocena, czy mamy do czynienia z remontem jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniejących uprzednio elementów obiektu ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Organ odwoławczy wskazał, że na przedmiotowej linii przewody AFL-6-35 mm2 zostaną zastąpione przez przewody tylu ALF-6-70 mm2. Nie może więc budzić wątpliwości, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. W związku z faktem, że inwestor zapewnia o utrzymaniu napięcia linii, nie mogą się jednak ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takowe umożliwiając większe przekroje przewodów – linek. Wojewoda podniósł także, że zgodnie z przedstawionymi dokumentami zmienia ulegają także choćby kubatura, przekrój i powierzchnia słupów. Na całej linii zostaną zamontowane słupy o innych parametrach niż dotychczas stosowanych na żerdziach ŻN, a to uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu. Co więcej w swoim wniosku Spółka wyjaśnia, że w wielu miejscach zbliżenia przewodów do budynków są zbyt duże i nie odpowiadają stosownym przepisom. Sugeruje to konieczność zmiany miejsca posadowienia słupów lub ich wysokości, a to tym bardziej wyłącza możliwość uznania robót za remont. Wojewoda podkreślił, że remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (przebudowa linii elektroenergetycznej R. – O. z odgałęzieniami, w tym zdemontowanie starych słupów, montaż nowych słupów o zmiennych parametrach fizycznych z jednoczesną wymianą przewodów o zmienionych parametrach fizycznych z jednoczesną wymianą przewodów o zmienionych parametrach) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Zdaniem organu, zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku i załącznikach, w szczególności wytycznych programowych na wymianę słupów i przewodów ze zwiększeniem przekroju linii - stanowi określoną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego "przebudowę", a to wyłącza ją spod zakresu prac objętych regulacją art. 124b u.g.n. W skardze do sądu administracyjnego E. - O. S.A. w G. zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez: a) uchylenie decyzji organu pierwszej instancji na podstawie błędnej kwalifikacji planowanych prac jako przebudowy a nie remontu, b) niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont, c) błędne przyjęcie, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów linii, d) uchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji gdy zebrany materiał w sprawie nie dawał podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej, 2) naruszenie art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 Prawa budowlanego poprzez uchylenie decyzji zobowiązującej do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania remontu odcinka napowietrznej linii energetycznej o napięciu 15kV relacji GPZ R. – O., mimo że na skutek przeprowadzenia prac parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg co obecnie. W ocenie skarżącej Spółki Wojewoda bezpodstawnie i bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego uznał, że planowane prace doprowadzą do trwałego zwiększenia możliwości przesyłowych linii elektroenergetycznej i potencjalnego zwiększenia napięcia przesyłanej energii, nie wyjaśniając, dlaczego planowane prace nie mieszczą się w kategorii remontu. Zdaniem skarżącej, organ zignorował definicję obiektu liniowego zawartą w art. 3 pkt. 3a Prawa budowlanego, zgodnie z którą jest to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w tym m.in. linia i trakcja elektroenergetyczna. Oceniając charakter planowanych prac organ winien mieć tą definicję na uwadze, gdyż to zmiana długości linii ma w takich przypadkach najistotniejsze znaczenie. Bezpodstawne jest, zdaniem skarżącej, przyjęcie przez organ, że zmiana przekroju prowadziłaby do zwiększenia napięcia przesyłanej energii. W ocenie skarżącej Spółki zaskarżona decyzja nietrafnie określa, że zakres prac wskazany we wniosku wykracza poza prace związane z konserwacją, remontem bądź usuwaniem awarii urządzenia stanowiącego element linii elektroenergetycznej, planowane prace bowiem mieszczą się w zakresie pojęcia remontu linii elektroenergetycznej zawartego w art. 124b ust. 1 u.g.n. Zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadnia stanowiska, że parametry linii zostaną zmienione i w miejscu istniejącej linii powstanie nowy obiekt budowlany czy też że istniejący obiekt podlega przebudowie. Skarżąca podkreśliła, że wymiana wyeksploatowanych przewodów na nowe nie oznacza demontażu linii i budowy nowego obiektu ani przebudowy linii. Nie jest możliwe dokonanie prac remontowych linii bez uprzedniego usunięcia jej starych elementów, jakimi są wyeksploatowane przewody. Niemożliwym i nieuzasadnionym technologicznie jest, aby obecnie do remontu linii zastosowano identyczne materiały jak w okresie budowy linii. Wobec tego remont może polegać na wymianie niektórych elementów obiektu liniowego, jakim jest napowietrzna linia elektroenergetyczna oraz dopuszczalna jest, w ramach remontu, wymiana starych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje skarżąca. Sąd podziela co do zasady stanowisko Wojewody odnośnie sposobu określenia granicy pomiędzy remontem, którego zaistnienie jest przesłanką wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n., a innego rodzaju robotami budowlanymi. Zgodnie z treścią art. 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Wynika z tego, że udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii. Tylko zatem potrzeba wykonania czynności związanych z konserwacją, remontem lub usuwaniem awarii uzasadnia, w przypadku braku zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby której przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości, wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości. Przytoczony przepis przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Okoliczność, że mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności, determinuje ścieśniającą wykładnię ww. przepisu. Zasadnie organ wskazał, że w celu określenia pojęcia "remontu" należy odwołać się do definicji "remontu" zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Dokonując analizy powyższej definicji stwierdzić należy, że aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w istniejącym obiekcie, i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy ani rozbudowy, odbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Przebudowa natomiast zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jak wynika z zestawienia ww. przepisów, zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu Prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, która wyklucza remont a jednocześnie stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 610/2010; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1945/2006 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – napowietrzną linią elektroenergetyczną. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, tyle że realizowane są etapami obejmującymi poszczególne fragmenty tegoż obiektu, ale de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją – to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii elektroenergetycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było zatem ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych. Wymaga to w pierwszej kolejności dokładnego ustalenia stanu faktycznego: obecnego stanu linii elektroenergetycznej oraz rodzaju i zakresu planowanych robót. W tym właśnie zakresie organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że złożony przez skarżącą Spółkę wniosek z [...] sierpnia 2017 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 124b u.g.n. jako zakres robót wskazywał demontaż linii napowietrznej SN, demontaż osprzętu ze słupa SN, demontaż słupa SN, montaż i stawianie nowego słupa SN, montaż osprzętu na słupie linii napowietrznej SN, montaż linii napowietrznej SN, montaż uziemnień oraz wykonaniu badań i prób montażowych. We wniosku nie określono żadnych parametrów słupa czy linek (przewodów) które będą podlegały wymianie w ramach ww. prac. W załączonych do wniosku "Wytycznych programowych na wymianę słupów i przewodów ze zwiększeniem przekroju w linii SN – 15 kV GPZ R. – O. celem poprawy parametrów zasilania gmin R. i S. oraz okolicznych terenów" mowa o różnych parametrach przewodów, na które będą wymienione istniejące przewody: zarówno 3xAFL-6-70 mm2 jak też 3xALF-6-50 mm2 oraz 3x[...] 50 mm2 – w zależności od tego, czy opisywana jest linia główna, pierścień czy odgałęzienie linii. W "Wytycznych...", poza odnotowaniem w tytule tego opracowania, nie ma żadnych konkretnych informacji dotyczących wymiany słupów, a w szczególności ich parametrów. Brak opisu do której części linii, pierścienia czy odgałęzienia należą przewody i słup usytuowane na przedmiotowej nieruchomości. Organ pierwszej instancji opisując stan faktyczny, na podstawie którego orzekał, wskazał, że dotychczasowy słup betonowy żelbetowy zostanie wymieniony na betonowy wirowany (pełny) bez zmiany wysokości oraz że na działkach obecnie są przewody "gołe" AFL o przekroju 50 mm2, a po remoncie linii będą przewody "niepełnoizolowane" [...] o przekroju 50 mm2. Z kolei organ odwoławczy wskazał, że prace miały polegać na wymianie przewodów 3xAFL-6-35 mm2 na 3xALF-6-70 mm2. Z powyższego wynika, że ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie ustaliły poprawnie stanu faktycznego. Na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie sposób zweryfikować, czy wymiana przewodów na fragmencie linii w obrębie przedmiotowej nieruchomości będzie polegała na wymianie przewodów 3xAFL-6-35 mm2 na 3xALF-6-70 mm2 (jak twierdzi Wojewoda) czy "gołych" AFL o przekroju 50 mm2na "niepełnoizolowane" [...] o przekroju 50 mm2 (jak twierdzi organ I instancji) czy też wymiana przewodów ma polegać na innej wymianie np. na przewody 3xALF-6-50 mm2 lub 3xGRRENPASS 50 mm2. Nie jest też możliwe ustalenie, czy planowane prace będą wiązały się z wymiana słupa na słup o innych parametrach ani ustalenie, jakie parametry mają obecnie przewody linii znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości. Tak więc organy rozstrzygnęły sprawę z uchybieniem ciążącego na nich z mocy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien wydać rozstrzygnięcie po uzupełnieniu materiału dowodowego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.