II SA/Bd 779/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2009 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 779/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta M. między innymi na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej wraz z montażem urządzeń gazowych tj. kotła gazowego c.o. i c.w.u. oraz kuchenki gazowej czteropalnikowej w lokalu mieszkalnym w budynku w S. przy ul. Ś. nr [...], na działce nr ewidencyjnym [...] dla P. S. zamieszkałego w S. przy ul K. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, do którego dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a na wezwanie organu prowadzącego postępowanie uchwałę wspólnoty mieszkaniowej wyrażającą zgodę na zabudowanie części korytarza, w związku z czym zdaniem organu I instancji brak było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Z takim stanowiskiem nie zgodził się K. S. wnosząc odwołanie, w którym podniósł, że przedmiotowe prace mają być wykonane w części nieruchomości przeznaczonej do wspólnego użytku na co nie wyraził zgody. Ponadto odwołujący się zwrócił uwagę na błędy jakie w jego przekonaniu wystąpiły w procesie podejmowaniu przez wspólnotę mieszkaniową uchwały wyrażającej na to zgodę. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia obszernie opisano postępowanie w przedmiocie podejmowania uchwał przez wspólnoty mieszkaniowe oraz stwierdzono, że zgodnie z postanowieniami art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. 2000 r Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) właściciel, który nie zgadza się z uchwałą wspólnoty może zaskarżyć ją do sądu z powodu jej niezgodności z prawem, umową właścicieli lokali albo jeżeli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub narusza jego interesy. Oceniając zaskarżoną uchwałę z tego punktu widzenia organ odwoławczy stwierdził, że nie narusza ona prawa w związku z czym utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na to rozstrzygnięcie skargę do sądu administracyjnego wniósł K. S. ponownie podnosząc, że kwestionowane przez niego pozwolenie na budowę zostało wydane bez zgody wszystkich współwłaścicieli, gdyż nie wyraził on na to zgody. Skarżący podnósł również, że współwłaściciele nieruchomości nie mogą zmieniać i tworzyć nowych części lokali kosztem współwłasności bez zgody współwłaścicieli. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Dokonując w ten sposób oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że zostało ono podjęte z naruszeniem zasad przeprowadzenia postępowania, które mogło mieć wpływ na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy co prawda w sposób wszechstronny i prawidłowy przedstawił zasady zarządzania nieruchomością wspólną na podstawie ustawy o własności lokali i ta część prowadzonych rozważań nie nasuwa żadnych zastrzeżeń. Przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zapomniano jednak o tym, że zgodnie z ogólnymi regułami wynikającymi z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, przez co zgodnie z utrwalonym poglądami należy rozumieć konieczność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia każdej sprawy administracyjnej, w związku z czym przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja prawidłowości decyzji wydanej w I instancji ale ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak (w:) B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 97). W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy dokonał jednak tylko oceny prawidłowości wydanej decyzji i to nie w sposób kompleksowy, ale jedynie przez pryzmat podniesionych w odwołaniu zarzutów. W uzasadnieniu tego orzeczenia brakuje jakiegokolwiek, choćby symbolicznego odniesienia się do merytorycznej prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę. Takie postępowanie nie może być utożsamiane z ponownym rozpoznaniem sprawy w sposób całościowy i dlatego pozostaje w sprzeczności z przywoływaną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Gdyby takiej oceny dokonał Sąd rozpoznając skargę to w gruncie rzeczy orzekałby jako organ administracji II instancji, gdyż wcześniej okoliczności te nie były badane. Dlatego też niewątpliwie sygnalizowane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania administracyjnego. Ponadto ograniczenie się do zbadania zasadności podniesionych zarzutów powoduje, że organ administracji naruszył wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Trudno bowiem przyjąć, że realizacją tej dyrektywy jest (nawet bardzo obszerne tak jak w tym przypadku) odniesienie się jedynie do prawidłowości podniesionych zarzutów. Zwłaszcza jeżeli dokonując tego organ administracji ocenia prawidłowość uchwał podjętych przez wspólnotę mieszkaniową, co niestety nastąpiło w tej sprawie, a zgodnie z postanowieniami art. 25 ustawy o własności lokali zastrzeżone jest dla kognicji sądów powszechnych. Dlatego też mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit c w związku z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy powinien usunąć sygnalizowane wyżej nieprawidłowości i od dokonanych ustaleń uzależnić wynik postępowania.