II SA/Bd 779/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Lekarza Weterynarii z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Bd 779/17 Uzasadnienie Decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w I. z [...] kwietnia 2017r. nr [...](2), wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, pkt 1a, ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 15 ust.1 ustawy z dnia [...] stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t. j. - Dz.U. z 2016r. poz. 1077) w zw. z § 1 oraz pkt. 2 ppkt. 7) załącznika do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie terytorialnego zakresu działania oraz siedzib powiatowych i granicznych lekarzy weterynarii z dnia 25.08. 2004 r. (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 197), art. 85aa ust. 1, pkt 24 i ust. 3, art. 85b ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, (t. j. - Dz.U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.), § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. g) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz.U. z 2016r., poz. 2091), oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. - Dz.U. z 2016 r., poz. 23), w związku z ustaleniami kontroli przeprowadzonej w dniu [...].02.2017 r. zabezpieczenia epizootycznego gospodarstwa przyzagrodowego utrzymującego kury i stanowiącego własność L. P. nałożono na L. P., karę pieniężną w wysokości [...] zł. (stanowiącą 0,2 kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok 2016). W trakcie kontroli zabezpieczenia epizootycznego ustalono, że właściciel gospodarstwa nie dopełnił wymagań weterynaryjnych, określonych w przywołanych powyżej przepisach. Stwierdzono: 1. brak przestrzegania nakazu utrzymywania drobiu w zamkniętych obiektach budowlanych, w sposób uniemożliwiający kontakt z innym drobiem oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami. 2. brak zabezpieczenia przeciwepizootycznego wjazdu i wejścia do budynku inwentarskiego oraz niedostateczne stosowanie środków bezpieczeństwa biologicznego. Opisane nieprawidłowości wskazują w ocenie organu jednoznacznie na nieprzestrzeganie zakazów i nakazów określonych w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. g) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. Dnia [...] marca 2017 r. Strona wypowiedziała się w sprawie pisemnie (data wpływu pisma do Powiatowego Inspektora Weterynarii w I. [...] marca 2017 r.) tłumacząc, że drób utrzymuje w zamknięciu, wyłożone są maty dezynfekcyjne, a pasza i woda są zamknięte w budynku. Organ nie uwzględnił powyższych wyjaśnień, mając na uwadze stan faktyczny stwierdzony w toku kontroli, będącej podstawą wszczęcia postępowania. Strona wyjaśniła również, że protokół został podpisany przez brata Strony, który go nie czytał. Organ nie uwzględnił także tych wyjaśnień, gdyż brat Strony jest dorosłym domownikiem, co należy uznać za fakt prawidłowego reprezentowania w trakcie kontroli. Organ podkreślił, że brat Strony nie odmówił podpisania odczytanego przez Inspektora protokołu. Tym samym, na podstawie przepisu art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, biorąc pod uwagę stopień spowodowanego zagrożenia dla zdrowia zwierząt oraz zakres stwierdzonych naruszeń i ich stopień, a także wielkość prowadzonego gospodarstwa, liczbę utrzymywanych zwierząt, powierzchnię gospodarstwa oraz wielkość produkcji, Powiatowy Lekarz Weterynarii uznał za w pełni uzasadnione nałożenie na L. P. kary pieniężnej w wysokości [...] zł. W odwołaniu od decyzji L. P. podtrzymała dotychczasowe stanowisko, twierdząc, że kury były zamknięte, a także dodała iż jest osobą bezrobotną i taka kara stanowi dla niej dotkliwą sankcję. Decyzją K.-P. Lekarza Weterynarii z [...] maja 2017r. nr [...](13) utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w I. z dnia [...] kwietnia 2017 r., wydaną w sprawie o nr [...] (2) Organ potwierdził, że Skarżąca wniosła zastrzeżenia do protokołu z kontroli wskazując, iż nie była obecna podczas kontroli, a w czynnościach kontrolnych uczestniczył Jej brat, wobec którego orzeczono o stopniu niepełnosprawności. Ponadto tylko przez jego nieuwagę na podwórku znajdowała się jedna kura, której nie zdążył zamknąć. Za podstawę zakazów i nakazów Powiatowy Lekarz Weterynarii przyjął § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. g Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz.U.2016, poz. 2091). Skarżąca nie kwestionuje zastosowania normy sankcjonującej, ale kwestionuje zastosowanie normy sankcjonowanej. Twierdzi bowiem, że nie doszło do naruszenia zakazów, które skutkowałyby koniecznością nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej z dnia [...] stycznia 2004 r. (tj. z dnia 21.07. 2016r. Dz.U.2016, poz.1077 z późn. zm.), protokoły z kontroli mogą być podstawą postępowań administracyjnych. Wprawdzie ustalenia poczynione w tym protokole mogą być kwestionowane, niemniej jednak kwestionowanie tych ustaleń musi nastąpić przede wszystkim w trybie zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu. Skarżąca wniosła takie zastrzeżenia, z tym, że dotyczyły one okoliczności niemających jakiegokolwiek wpływu na wynik kontroli. Okoliczność, że brat jest osobą, wobec której orzeczono o stopniu niepełnosprawności, nie ma dla sprawy żadnego znaczenia. Jest on bowiem dorosłym domownikiem i nie kwestionował poczynionych przez organ kontrolujący ustaleń. Co więcej, w zastrzeżeniach do protokołu z kontroli Skarżąca wręcz wskazała, że rzeczywiście na podwórku znajdowała się kura, ale tylko ze względu na przeoczenie brata. Sama więc przyznała, że ustalenia poczynione przez organ kontroli w tym zakresie były prawidłowe. Dopiero w odwołaniu od decyzji podniesiono, że kury były zamknięte, zgodnie z nakazem wynikającym z rozporządzenia. Wobec wcześniejszego stanowiska Skarżącej, zarzut ten jest jednak niewiarygodny. Organ uznał, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący osoby brata Skarżącej. Jego zdolność percepcji i rozumienia tego, co czyta oraz stopień niepełnosprawności pozostają dla rozstrzygnięcia sprawy całkowicie bez znaczenia. W protokole z kontroli organ kontrolujący nie zgłosił jakichkolwiek zastrzeżeń lub też uwag, co do trudności komunikatywnych z bratem Skarżącej. Pozwala to domniemywać, że miał on pełną świadomość tego, że kontrola jest prowadzona, czego dotyczy, a także jej wyniku. Interesy Skarżącej były więc reprezentowane w sposób należyty. W toku kontroli ustalono również, iż Skarżąca nie wyłożyła stosownych mat dezynfekcyjnych chroniących wejście do obiektu (Skarżąca twierdzi, że takie maty wyłożyła). Sam fakt braku mat nie był jednak kwestionowany w zarzutach wnoszonych względem protokołu z kontroli, jedynie w jednym zdaniu Skarżąca twierdziła, że taka mata była wyłożona na zewnątrz. Skarżąca jednak nie zaoferowała ani organowi I, ani organowi II instancji, jakichkolwiek dowodów, które mogłyby świadczyć o tym, że taki obowiązek został spełniony. Ostatecznie organ uznał, że wobec rozbieżności percepcji stanu faktycznego pomiędzy organem I instancji a Skarżącą, należy dać wiarę twierdzeniom Powiatowego Lekarza Weterynarii, który jest funkcjonariuszem publicznym. Oświadczanie przez niego nieprawdy jest przestępstwem urzędniczym i groziłaby mu za to określona prawem karnym sankcja. Okoliczność, iż Skarżąca jest osobą bezrobotną, w żaden sposób nie może wpływać na nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt nie wiąże bowiem jakichkolwiek skutków prawnych z tym, jaki jest status osoby, na którą taką karę nałożono. W skardze do Sądu L. P. zarzuciła organowi błąd w ustaleniach faktycznych. Stwierdzone uchybienia nie miały miejsca. Skarżąca była nieobecna przy czynnościach kontrolnych a brat nie był świadomy znaczenia protokołu W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję (postanowienie) uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie, organ II instancji naruszył przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Za podstawę zakazów i nakazów Powiatowy Lekarz Weterynarii przyjął § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. g Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz.U.2016, poz. 2091). W konsekwencji, na podstawie przepisu art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, organ nałożył na L. P. karę pieniężną w wysokości [...] zł. Zgodnie z § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków ( Dz. U. poz. 722) utraciło moc rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. Akt ten został uchylony z dniem 6 kwietnia 2017r. Organ odwoławczy tę okoliczność pominął i wydał decyzję w dniu 15 maja 2017r., a więc w momencie, gdy już nie obowiązywał akt, który stanowił podstawę ustaleń faktycznych i decydował o wyniku postępowania. Organ nie ocenił tej okoliczności, choć podstawa prawna rozstrzygnięcia musi być aktualna. Organ odwoławczy jest organem merytorycznie załatwiającym sprawę a nie organem kontrolnym. Nie działa też w granicach zarzutów zgłoszonych przez stronę lecz zobowiązany jest z urzędu do stosowania aktualnie obowiązujących norm prawnych. W myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, opubl. w ONSA z 1997, Nr 1, poz. 35) istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tzn. do poczynienia własnych ustaleń faktycznych, samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i samodzielnego, merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzja musi być zgodna z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron. Zaniechanie oceny stosowania aktualnego stanu prawnego, stanowi istotne naruszenie prawa mające bezpośredni wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozstrzygając sprawę, organ oceni aktualność zarzutów wobec skarżącej na podstawie obowiązujących norm prawnych i dokona właściwej subsumpcji stanu faktycznego.