II SA/Bd 779/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 28 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. G. od decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] lipca 2019r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018 r., poz. 1202) po rozpatrzeniu odwołania W. D. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] odmawiającej W. D. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy z wewnętrzną instalacją gazu przy ul. K. [...] w T. (działki [...], [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] T.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Wojewody, najistotniejszą kwestią dla niniejszego postępowania była interpretacja zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla K. w T., dla terenów położonych w rejonie ul. S., ul. K., ul. B. oraz ul. S. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2016 r. (Dz.Urz. Woj. poz. [...]). Zapis § 4 pkt 6 lit. e mpzp określa maksymalną wysokość zabudowy mieszkaniowej -II kondygnacje i poddasze użytkowe, nie więcej niż 10 m. Organ pierwszej instancji uznał, że w projekcie budowlanym dostarczonym przez inwestora nad kondygnacją nazwaną przez inwestora poddaszem zaprojektowano strop Teriva grub. 24 cm, co jest sprzeczne z deklaracją inwestora. Zdaniem organu pierwszej instancji, dostarczony projekt budowlany nie spełnił powyższych kryteriów. W opinii organu odwoławczego miejscowy plan de facto przewiduje możliwość wybudowania budynku 3-kondygnacyjnego, ponieważ poddasze także jest traktowane jako kondygnacja. Organ wskazał na definicję kondygnacji zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz definicje poddasza tworzone przez sądy administracyjne na potrzeby prowadzonych postępowań. Jak wskazał organ, zgodnie z projektem budowlanym (str. 41) wysokość projektowanego budynku będzie wynosiła 9,74 m, zatem warunek maksymalnej wysokości budynku do 10 m określony § 4 pkt 6 lit. e mpzp zostanie spełniony. Skoro zatem nie ma definicji legalnej poddasza użytkowego, a kwestia ta jest w różny sposób interpretowana przez sądy to organ przychylił się do argumentacji odwołującego, że zgodnie z art. 7a § 1 kpa jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te rozstrzygane są na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron, albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta oznacza, że w przypadku osiągnięcia przez organ administracji publicznej w drodze wykładni, w procesie stosowania prawa, dwóch lub więcej równorzędnych wyników, organ ten będzie zobligowany do zastosowania rezultatu korzystniejszego z punktu widzenia strony postępowania, o ile nie zajdą przesłanki wyłączeniowe wskazane w tej normie prawnej. Znaczy to, że w razie wątpliwości co do treści normy prawnej, przepis zobowiązuje organ do interpretacji normy na korzyść strony. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że projektowany budynek jest zgodny z § 4 pkt 6 lit. e mpzp. Jak wskazał organ odwoławczy, wymóg dołączenia decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych dz. nr [...] i nr [...] wynikający z postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. był niezasadny. Inwestor uzyskał [...] czerwca 2019 r. decyzję Prezydenta Miasta umarzającą w całości postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych oznaczonych numerami działek nr [...] i [...]. Zarzut organu pierwszej instancji, że inwestor nie wykazał, że budynek został zaprojektowany z elementów nierozprzestrzeniających ognia, nie zawiera pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiada klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana w § 212 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ze względu na zbliżenie budynku do lasu, organ uznał z kolei za zasadny. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. wezwał inwestora do doprowadzenia do zgodności z § 12 rozporządzenia lokalizacji projektowanego budynku mieszkalnego z przylegającym garażem, zaprojektowanego przy granicy z działką nr [...] i w odległości 1,0-1,5 m od granicy z działką nr [...]. Wezwanie to było zasadne, inwestor w odpowiedzi na to postanowienie przyznał organowi I instancji rację i skorygował niniejszą nieprawidłowość. Jednakże w opinii organu I instancji korekta ta nie była właściwa, ponieważ część fundamentów pod projektowanym ścianami znajduje się na działkach sąsiednich nie objętych wnioskiem pozwolenia na budowę. W opinii organu odwoławczego ten błąd mógł być skorygowany po wezwaniu inwestora na podstawie art. 79 a kpa, zatem zarzut inwestora dot. braku tego wezwania jest w pełni zasadny. Wojewoda zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji słusznie wezwał inwestora do przedstawienia analizy nasłonecznienia i zacienienia, którą to analizę inwestor przedstawił. Na tej podstawie organ pierwszej instancji zweryfikował poprawność określenia przez projektanta obszaru oddziaływania inwestycji i uznał, że projektowana inwestycja może powodować ograniczenie w zagospodarowaniu, w tym zabudowie działek nr [...], [...] i [...]? (prawdopodobnie błędnie wskazana działka nr [...]) w obrębie [...]. Organ odwoławczy nie zgodził się z inwestorem, że inwestycja nie ma wpływu na nasłonecznienie sąsiednich działek, bo taki wpływ został wykazany. Jednakże obszar oddziaływania inwestycji, który zostałby wskazany na podstawie analizy nasłonecznienia pokrywa się z obszarem oddziaływania określonym na podstawie innych przepisów prawa m.in. na podstawie § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W ocenie Wojewody nie wskazano jednak przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu. Kwestie te także powinny zostać rozstrzygnięte i uzupełnione w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów organu pierwszej instancji wyrażonego w pkt 5 postanowienia (z wyłączeniem kwestii analizy nasłonecznienia) błędy te w większości zostały skorygowane, zaś pozostałe braki, błędy, czy nieścisłości powinny zostać wykazane w zawiadomieniu z art. 79 a kpa, co – zdaniem Wojewody – słusznie wytknął odwołujący. W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda zalecił organowi pierwszej instancji wezwanie inwestora do ich uzupełnienia. Wojewoda zauważył ponadto, że przedstawiony organowi pierwszej instancji projekt budowlany zawierał szereg błędów, nieścisłości i braków, do poprawienia i uzupełnienia których inwestor nie został wezwany na podstawie art. 79a kpa. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy orzekł o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji W. G. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) poprzez bezpodstawne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, w skarżonej decyzji organ drugiej instancji nie wykazał bowiem, by decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, nie wykazano też w stopniu przekonującym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy -ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie skarżącego w rozpatrywanym stanie faktycznym organ II instancji bezzasadnie przyjął, że organ pierwszej instancji obowiązany był zastosować przepis art. 79a k.p.a. Skarżący zauważył, że skoro organ drugiej instancji dokonał ustaleń faktycznych do wydania decyzji merytorycznej, ale zdecydował się jednak orzec w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a, to stanowiło to naruszenie tego przepisu. Orzeczenie merytoryczne w takim przypadku nie stanowiłoby naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Dopiero zaś wykazanie, że nie jest to możliwe na podstawie zebranej już dokumentacji i wskazanie przez organ II instancji jakie dowody należy jeszcze przeprowadzić, poza zakresem art. 136 k.p.a, daje podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji mógł w rozpoznawanej sprawie zastosować art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzając w tym zakresie postępowanie wyjaśniające w zakresie uzupełniającym samodzielnie albo poprzez zlecenie przeprowadzenie tych czynności organowi pierwszej instancji. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez organ drugiej instancji nie doprowadziłoby, zdaniem skarżącego, do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Skoro organ odwoławczy przesądził stan faktyczny i prawny sprawy powinien wydać orzeczenie merytoryczne, a nie decyzję kasacyjną, która przenosi sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wniesiony sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił w całości decyzję z dnia [...] maja 2019r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, stwierdzając, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem szeregu przepisów, a przedstawione przez organ odwoławczy argumenty uznać należy za słuszne. Sąd zgadza się z argumentacją organu odwoławczego, a twierdzenia podane w decyzji drugiej instancji uważa za słuszne. Dostrzeżone uchybienie w postaci niewłaściwej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla K. w T., dla terenów położonych w rejonie ul. S., ul. K., ul. B. oraz ul. S. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2016 r. (Dz.Urz. Woj. [...] poz. [...]), a także definicji kondygnacji oraz poddasza; dostrzeżone uchybienie w postaci wymogu dołączenia przez inwestora decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych dz. nr [...] i nr [...], z uwagi na posiadanie przez posiadanie przez inwestora decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r. umarzającej w całości postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych oznaczonych numerami działek nr [...] i [...]; dostrzeżone uchybienie w postaci braku wykazania przez inwestora, że budynek został zaprojektowany z elementów nierozprzestrzeniających ognia, nie zawiera pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiada klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana w § 212 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ze względu na zbliżenie budynku do lasu; dostrzeżone uchybienie w postaci niewezwaniu inwestora na podstawie art. 79 a kpa do skorygowania nieprawidłowości w odpowiedzi na wezwanie do doprowadzenia do zgodności z § 12 rozporządzenia lokalizacji projektowanego budynku mieszkalnego z przylegającym garażem, zaprojektowanego przy granicy z działką nr [...] i w odległości 1,0-1,5 m od granicy z działką nr [...]; dostrzeżone uchybienie w postaci nierozstrzygniętej kwestii dotyczącej analizy nasłonecznienia i zacienienia a także dostrzeżone uchybienie w postaci szeregu błędów, nieścisłości i braków, które zawierał projekt przedstawiony organowi pierwszej instancji – należy uznać za słuszne i dostrzeżone prawidłowo. W ocenie Sądu wskazane przez organ odwoławczy uchybienia wymagały podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto niezastosowanie trybu określonego w tym przepisie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonego w art. 15 k.p.a. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że na art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., l SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918). Z takimi sytuacjami nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Większość bowiem dostrzeżonych uchybień może zostać konwalidowana jedynie na podstawie materiału dowodowego uzupełnionego o istotne kwestie, a zakres przedmiotowy tego materiału wykracza poza uzupełnienie braków w niewielkim zakresie. W związku z powyższym, przy braku istotnej części materiału dowodowego, przedwczesne byłoby merytoryczne rozstrzyganie przez organ odwoławczy kwestii pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie. W tych okolicznościach Sąd doszedł do wniosku, że organ nadzoru budowlanego II instancji prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tych okolicznościach faktycznych organ odwoławczy nie mógłby zrealizować swoich kompetencji ustawowych do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej już uprzednio decyzją organu instancji instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ramach procedury administracyjnej jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy, a nie tylko wybranych jej aspektów. Wprawdzie organ drugiej instancji ma obowiązek prowadzić własne postępowanie dowodowe, ale o charakterze wyłącznie uzupełniającym, w zakresie wyznaczonym dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a., niemniej nie może zastępować organu I instancji. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zakres postępowania wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mających bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana tylko w jednej instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.