II SA/Bd 78/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2025 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zamiaru budowy oddala skargę. 1. W dniu 24 czerwca 2024 r. do Starosty Powiatowego we W. (dalej: "organ I instancji", "Starosta") wpłynęło zgłoszenie K. C. (dalej: "skarżący", "inwestor", "strona") dotyczące zamiaru budowy wolnostojącego, gospodarczego (pomocniczy - służący turystyce wodnej - wędkowanie) budynku parterowego o wymiarach 5,7 m x 4,8 m, wysokość 3,17 m od powierzchni terenu, o powierzchni zabudowy 27,36 m˛ na działce nr [...] obręb ewid. S. , gmina B.. 2. Decyzją z dnia 9 lipca 2024 r. Starosta wniósł sprzeciw wobec zgłoszonych robót wskazując, że inwestor zamierza wykonać prace wymagające uzyskania pozwolenia na budowę - art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2024 r., poz. 725 ze zm. – dalej: "p.b"). 3. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucając naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b. wniósł o jej uchylenie w całości. W ocenie inwestora organ nie ustalił stanu faktycznego, niedostatecznie przeanalizował wniosek i prawo do zabudowy jego nieruchomości, a jedynie uwzględnił interes właścicieli działek sąsiednich. 4. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda Kujawsko-Pomorski (dalej: "Wojewoda" "organ odwoławczy") decyzją z dnia 12 grudnia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda w pierwszej kolejności wskazał, że w odpowiedzi na zapytanie organu dotyczącego aktualnego stanu zagospodarowania działki skarżący oświadczył, że na jego działce nr ewid.[...], obręb ewid. S. , gm. B. znajduje się budynek gospodarczy, którego zgłoszenia budowy dokonał w dniu 24 czerwca 2024 r. w Starostwie Powiatowym we W. . Dalej wyjaśnił, że w ww. zgłoszeniu jako planowany termin rozpoczęcia robót wskazał dzień 22 lipca 2024 r., w którym to dniu zgodnie w ww. datą rozpoczęto i również zakończono roboty m.in. montaż gotowych elementów budynku gospodarczego. Decyzję Starosty z dnia 9 lipca 2024 r. odebrał w dniu 22 lipca 2024 r. po godzinie 14:30. Dalej Wojewoda powołał treść art. 30 ust. 5 p.b. z którego wynika, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie Starosta wydał w dniu 9 lipca 2024 r. decyzję o sprzeciwie względem zgłoszenia budowy i nadał ją do inwestora z pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 15 lipca 2024 r., a zatem z zachowaniem ustawowego terminu wynikającym z art. 30 ust. 6a p.b. Tym samym w ocenie Wojewody inwestor nigdy nie uzyskał prawa do realizacji przedmiotowej inwestycji. Tymczasem z oświadczenia skarżącego z dnia 3 grudnia 2024 r. (data wpływu do organu) wynika, że przedmiotowa inwestycja: wolnostojący, gospodarczy budynek parterowy na terenie działki nr ewid.[...], obręb ewid. S., gmina B., została już zrealizowana przez inwestora w dniu 22 lipca 2024 r. W związku z powyższym należy uznać, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Reasumując organ stwierdził, że należało utrzymać w mocy sprzeciw, ponieważ zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 4 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw jeżeli roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5, który mówi min., że do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Skoro w niniejszej sprawie termin do wniesienia sprzeciwu przez Starostę został zachowany, to inwestor nie był uprawniony do realizacji inwestycji. 5. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji organu odwoławczego. Skarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieumorzenie postępowania mimo, iż organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych w oparciu o wadliwie oceniony przez organ materiał dowodowy; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i nie umorzenie postępowania mimo, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy prawo budowlane, art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b., § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 czerwca 2022 r. w sprawie warunków technicznych jakie powinny spełnić budynki i ich usytuowanie oraz § 2 ust. 1 pkt 1, § 5 pkt 1, § 5 pkt 3 lit. a, § 5 pkt 5 lit. a oraz § 21 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego przy drodze powiatowej w miejscowości S. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy B. w dniu 19 stycznia 2021 r.; - art. 104 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania przez organ II instancji; - art. 30 ust. 5 p.b. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 4 p.b. poprzez ustalenie, że podstawą utrzymania w mocy decyzji I instancji a jednocześnie podstawą do utrzymania w mocy sprzeciwu wobec zamierzenia budowlanego jest okoliczność, która powstała po dacie wydania decyzji organu I instancji oraz po upływie 21 dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu; - art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b. oraz 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit a p.b. (w związku z utrzymaniem w mocy decyzji I instancji), poprzez uznanie, że zamierzenie budowlane wymagało pozwolenia na budowę oraz miało wpływ na sposób zagospodarowania działek sąsiednich, podczas gdy stan faktyczny (tj. istniejąca zabudowa na sąsiednich działkach) oraz postanowienia § 2 ust. 1 pkt 1, § 5 pkt 1, § 5 pkt 3 lit. a, § 5 pkt 5 lit. a oraz § 21 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego przy drodze powiatowej w miejscowości S. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy B. w dniu 19 stycznia 2021 r. - przeczą powyższym ustaleniom; - § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 czerwca 2022 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w związku z utrzymaniem w mocy decyzji I instancji), poprzez nie zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, co spowodowało błędne ustalenia, co do możliwości zabudowy działki, której zabudowy dotyczyło zgłoszenie i wpływu planowanej zabudowy na możliwość zabudowy działek sąsiednich; - § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 czerwca 2022 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w związku z utrzymaniem w mocy decyzji I instancji), poprzez zastosowanie tego przepisu, podczas gdy dotyczy on zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej a działka, na której planowana jest budowa jest terenem zabudowy usług turystyki wodnej o oznaczeniu 1 UT; - § 2 ust. 1 pkt 1, § 5 pkt 1, § 5 pkt 3 lit. a, § 5 pkt 5 lit. a oraz § 21 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego przy drodze powiatowej w miejscowości S. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy B. w dniu 19 stycznia 2021 r. (w związku z utrzymaniem w mocy decyzji I instancji) poprzez pominięcie ww. zapisów w ustaleniu stanu faktycznego i prawnego, co doprowadziło do błędnego ustalenia co do możliwości zabudowy działki, której zabudowy dotyczyło zgłoszenie oraz błędne ustalenie wpływu zamierzenia budowlanego na możliwość zabudowy działek sąsiednich; ponadto doprowadziło do pominięcia przez organ faktu, że działka, na której planowana jest budowa jest terenem zabudowy usług turystyki wodnej o oznaczeniu 1 UT, a nie terenem zabudowy mieszkaniowej. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumentację wspierającą podniesione zarzuty. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 7. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1367) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej uchylenia. 8. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddana została kwestia zgłoszenia przez Starostę (organ administracji architektoniczno–budowlanej) sprzeciwu wobec zamiaru budowy zamiaru budowy wolnostojącego, gospodarczego (pomocniczy - służący turystyce wodnej - wędkowanie) budynku parterowego o wymiarach 5,7 m x 4,8 m, wysokość 3,17 m od powierzchni terenu, o powierzchni zabudowy 27,36 m˛ na działce nr [...] obręb ewid. S., gmina B. objętego zgłoszeniem skarżącej. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Takie też rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi inwestora do sądu administracyjnego. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 p.b. wymienia przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a przepis art. 30 p.b. określa, kiedy wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m˛ , przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500m˛ powierzchni działki. W myśl natomiast przepisu art. 30 ust. 5 u.p.b. zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora pocztowego, o którym mowa w art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, albo, w przypadku doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, dzień wystawienia dowodu wysłania, o którym mowa w art. 40 tej ustawy, albo, w przypadku skorzystania z publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 tej ustawy, dzień odebrania dokumentu elektronicznego przez operatora wyznaczonego (art. 30 ust. 6a p.b.). Zgodnie zaś z treścią art. 30 ust. 6 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Przepis art. 30 ust. 6 p.b. przewiduje zatem obowiązek wniesienia sprzeciwu w ściśle określonych sytuacjach. Ustawowe określenie "wnosi sprzeciw" oznacza bowiem, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z okoliczności wymienionych w art. 30 ust. 6 p.b. 9. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że z niespornych ustaleń wynika, że zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na realizacji budowy wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 27,36 m˛ na działce nr [...] obręb ewid. S., gmina B. został zgłoszony przez skarżącego 24 czerwca 2024 r. (data wpływu zgłoszenia do organu). Po drugie decyzja Starosty z 9 lipca 2024 r. wnosząca sprzeciw do ww. zgłoszenia została nadania w placówce pocztowej operatora 15 lipca 2024 r. Skarżący nie kwestionuje tych ustaleń, jak również nie neguje tego, że pomimo wniesienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu, roboty budowlane objęte zgłoszeniem zostały zrealizowane, co nastąpić miało 22 lipca 2024 r. (por. oświadczenie skarżącego z dnia 18 listopada 2024 r. – data wpływu do organu 3 grudnia 2024 r., akta organu odwoławczego brak numeracji stron). W kontekście przytoczonych zdarzeń i terminów, w których miały one miejsce wskazania wymaga, że bieg 21-dniowego terminu na wniesienie przez organ sprzeciwu rozpoczyna się w dniu wpływu zgłoszenia do organu. Wynika to z treści art. 30 ust. 5 p.b., w którym wniesienie sprzeciwu ustawodawca powiązał wyraźnie z niezakończeniem biegu terminu 21 dni "od dnia doręczenia" zgłoszenia. Dopuszczalność skorzystania przez organ z kompetencji do wniesienia sprzeciwu, którą ogranicza wskazany termin 21 dni biegnący od dnia doręczenia zgłoszenia jest z kolei wyznaczany poprzez określenie nie tyle daty, w której zgłaszającemu sprzeciw został doręczony, ile poprzez stwierdzenie, czy w ww. terminie organ nadał decyzję w placówce pocztowej operatora wyznaczonego, o czym stanowi art. 30 ust. 6a p.b. Zdarzenia, z którymi ustawodawca wiąże ocenę skuteczności wniesienia sprzeciwu, mają ustalone znaczenie prawne i w kontrolowanej sprawie Wojewoda, stwierdzając, że decyzja Starosty o wniesieniu sprzeciwu nie uchybiała art. 30 ust. 5 p.b., nie dopuścił się względem wiążącej go wykładni odstępstwa, przyjmując, że organ I instancji wniósł sprzeciw w przewidzianym terminie. Przechodząc dalej wyjaśnienia również wymaga, że z treści powołanego wcześniej art. 35 ust. 5 p.b. w sposób niebudzący wątpliwości wynika również, że do wykonywania robót budowlanych inwestor może przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w terminie 21 dni od dnia doręczenia mu zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych. Tym samym dopóki nie upłynie wskazany termin organ ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu. Z kolei wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Tymczasem, w niniejszej sprawie pomimo wniesienia w ustawowym terminie sprzeciwu przez organ I instancji, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. wobec zamiaru budowy parterowego budynku gospodarczego objętego zgłoszeniem, inwestor rozpoczął realizację inwestycji. Jak wynika bowiem z podpisanego pisma skarżącego opatrzonego datą 18 listopada 2024 r. (wpływ do organu 3 grudnia 2024 r.) na jego działce znajduje się już budynek gospodarczy, którego zgłoszenia budowy dokonał w dniu 24 czerwca 2024r. w Starostwie. Z dalszych wyjaśnień inwestora wynika, że w zgłoszeniu jako planowany termin rozpoczęcia robót wskazał dzień 22 lipca 2024 r., w którym to dniu zgodnie rozpoczął i zakończył roboty poprzez montaż gotowych elementów budynku gospodarczego. W konsekwencji powyższych ustaleń za prawidłowe należy uznać stanowisko Wojewody, który w zaskarżonej decyzji stwierdził, że w takiej sytuacji w sprawie zastosowanie znalazł również art. 30 ust. 6 pkt 4 p.b. stanowiący, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Powyższa okoliczność była wystarczająca do utrzymania przez organ odwoławczy decyzji o wniesionym sprzeciwie. 10. Końcowo w kontekście podniesionych zarzutów wyjaśnienia wymaga, że skoro Starosta wniósł sprzeciw z zachowaniem terminu, co determinowało uznanie, że skarżący nie był upoważniony do rozpoczęcia zgłoszonych robót budowlanych, a skoro je zrealizował to organ odwoławczy po procesowym potwierdzeniu tejże okoliczności zobowiązany był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji i nie miał obowiązku odnoszenia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Z uwagi na treść skargi, należy podkreślić, że również Sąd nie jest zobowiązany do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów w niej podniesionych, a tylko do tych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co też uczynił. 11. Z tych też powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił. K. Korycka G. Saniewski M. Pawełczak