II SA/Bd 780/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chełmnie na uchwałę Rady Gminy Lisewo z dnia 30 grudnia 2010 r. nr III/17/10 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Uchwałą nr III/17/10 z dnia 30 grudnia 2010 r. Rada Gminy Lisewo, na podstawie m.in. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie"), określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Chełmnie, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając uchwale istotne naruszenie: - art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95, dalej powoływanej jako "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych") i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako "Konstytucja RP") poprzez nieogłoszenie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie w § 8 uchwały, że wchodzi ona życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta, stanowiąca akt prawa miejscowego, powinna ogłoszona w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego; - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ww. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wprowadzenie w § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały postanowienia wykraczającego poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, polegającego na wprowadzeniu możliwości odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub skarbowe, podczas gdy ustawa nie nakłada na członków zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe, a w oparciu o treść art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie można uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego bądź o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wskazał, że w październiku na sesji Rady Gminy Lisewo zaskarżona uchwała zostanie uchylona i podjęta zostanie nowa uchwała w tym zakresie zgodna z sugestiami Prokuratora, w związku z czym w jego ocenie nie ma sensu stwierdzenia nieważności uchwały, która straci moc obowiązującą i nie będzie istniała w obrocie prawnym, co uzasadnia wniosek o umorzenie postępowania, gdyż stanie się ono bezprzedmiotowe. Jednocześnie z ostrożności procesowej organ podkreślił, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, lecz akt kierownictwa wewnętrznego, w związku z czym skarga jest bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu. W tym zakresie organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie ma powszechnego charakteru oraz nie zwiera norm generalnych i abstrakcyjnych. Zaznaczył przy tym, że uchwała ta nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę mieszkaniową, że nie jest ona adresowana od mieszkańców gminy, lecz do organów gminy i podmiotów podporządkowanych gminie (choć nie tylko) oraz, że wskazuje ona sposoby realizacji zadań określonych w uchwale w celu wypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Podniósł też, że w stosunku do tego rodzaju uchwał przyjmowano, że nie stanowią one aktów prawa miejscowego i ich nie publikowano w wojewódzkich dziennikach urzędowych, oraz że nie były one kwestionowane przez organy nadzoru i były zgodne z doktryną i orzecznictwem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z treści przepisów art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływanej jako "usg") wynika, że sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przede wszystkim należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że podejmowana na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego. Konstytucja RP określa, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2), że akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94) oraz, że warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Przytoczone regulacje konstytucyjne konstruują najważniejsze cechy aktów prawa miejscowego, a więc to, że są to akt prawa powszechnie obowiązującego o zasięgu lokalnym, wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, których warunkiem wejścia w życie jest ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Wskazane regulacje konstytucyjne, zgodnie z przepisami odsyłającymi zawartymi w Konstytucji RP znajdują swoje szczegółowe odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w przepisach art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg, określających że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Jednocześnie należy wskazać, że przepis art. 42 usg stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustawa ta zaś stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2). Z powyższego wynika zatem, że uchwały rady gminy, będące aktami prawa miejscowego, należy ogłosić w wojewódzkim dzienniku urzędowym i, że ogłoszenie to stanowi warunek wejścia ich w życie. Jak wynika z wymienionych wyżej przez Sąd kumulatywnych cech aktu prawa miejscowego, sam fakt podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie przesądza o charakterze wydanego aktu jako aktu prawa miejscowego. Także samo wskazanie podstawy prawnej - normy upoważniającej przy podejmowaniu działań przez ten organ nie przesądza jeszcze o tym, że dana uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Dla zakwalifikowania danego aktu stanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako aktu prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych w nim zawartych. Akt prawa miejscowego, będący jak zaznaczono to powyżej, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi jako taki zawierać normy mające charakter abstrakcyjny i jednocześnie co do zasady generalny (normy ogólne), a zatem sposób powinnego zachowania wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie do zachowań jednorazowych), zaś adresat takich norm powinien być określony przez wskazanie jego cech, a więc nazwą generalną (a nie indywidualną). Powszechnie obowiązujący charakter prawa ponadto wymaga, aby personalny zasięg oddziaływania normy był powszechny, a nie wewnętrzny, a więc nie obowiązywał jedynie podmioty podległe organowi wydającemu akt prawny. Oceniając w tym kontekście charakter prawny przedmiotowej uchwały, należy w pierwszej kolejności wskazać, że kwestie przeciwdziałania przemocy w rodzinie reguluje ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która w art. 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie w tym: 1) opracowanie i realizację gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie; 2) prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie; 3) zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia; 4) tworzenie zespołów interdyscyplinarnych. Działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie gmina podejmuje w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (art. 9a ust. 1), powoływanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 9a ust. 2). Dalsze przepisy wskazanej ustawy określają skład zespołu interdyscyplinarnego (art. 9a ust. 3-5), sposób działania (art. 9a ust. 6-9, 13), w tym możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy (art. 9a ust. 10-12), zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych (art. 9b). Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wśród zadań zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, wymienia realizację działań określonych w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzenie, a także m.in. podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą, inicjowanie interwencji i działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1). Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu. Takim upoważnieniem, jest przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zawiera on upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mających charakter powszechny na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne, co przesądza że tego rodzaju akt stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1133/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 333/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 357/18 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W rezultacie przedmiotową uchwałę określającą tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunków jego funkcjonowania należało bez wątpienia zakwalifikować jako akt prawa miejscowego, a nie jak wskazał organ, jako akt kierownictwa wewnętrznego. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, jest jak podkreślono powyżej jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które w przypadku aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy, to powinna ona, na podstawie art. 42 usg w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, i co warunkowało wejście jej w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg, skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę i niewywołaniem przez nią skutków prawnych. W takiej sytuacji, z tego już tylko względu należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest nieważna w całości w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg, jako że nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, lecz w § 3 tej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (patrz ww. wyroki sądów administracyjnych; a także por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 i z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 – dostępne na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Dla przeprowadzonej oceny i stwierdzonych konsekwencji tego stanu rzeczy (braku ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym) nie ma znaczenia okoliczność, że w przeszłości tego rodzaju uchwały, nie będąc ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie były kwestionowane przez organ nadzoru i nie były – według organu – kontestowane przez doktrynę i orzecznictwo. Do właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy należy kontrola zaskarżonej uchwały według kryterium legalności. Kontrola ta ma charakter obiektywny, oparta jest na analizie charakteru norm prawnych danego aktu według wskazanych powyżej przez Sąd kryteriów i nie jest determinowana oceną uchwały przez inne organy. Wbrew twierdzeniom organu nie uzasadnia również umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego, okoliczność że zaskarżona uchwała ma zostać na sesji Rady Gminy Lisewo uchylona i podjęta zostanie nowa uchwał w tym zakresie zgodna z sugestiami Prokuratora. Stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją bowiem z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a nie jak w przypadku uchylenia uchwały przez organ gminy ze skutkiem ex nunc. Oznacza, to, że w rezultacie stwierdzenia nieważności uchwały przez Sąd, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które od samego początku ich uchwalenia nie były zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 ppsa) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego). Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego przekroczenia granic upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie w § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały zapisu o możliwości odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub skarbowe, wskazać należy, że zgodnie z normą upoważniającą określoną w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie rada gminy została upoważniona do określenia, w drodze uchwały, trybu i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunki jego funkcjonowania. Rada nie została natomiast upoważniona do określenia przyczyn stanowiących podstawę odwołania członka zespołu. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań materialnych wobec członków zespołu interdyscyplinarnego; nie nałożył on też na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne lub skarbowe (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 60/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 515/18 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W związku z tym należy zatem podzielić stanowisko Prokuratora co do istotnej niezgodności z prawem § 6 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Wprowadzenie tego zapisu nastąpiło zatem z przekroczeniem delegacji ustawowej. Należy bowiem wyjaśnić, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. Wobec tego wszelkie odstępstwa od tej zasady stanowią istotne naruszenie prawa. Organ uchwałodawczy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie ustawowym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Skoro zatem przepis ustawowy nie przewiduje kompetencji rady gminy do określania przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego, to powołany zapis uchwały istotnie narusza prawo. Mając zatem na uwadze wszystkie poczynione uwagi, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.