II SA/Bd 781/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2008r. sprawy ze skargi U. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje adwokatowi A. H. ze Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ) kwotę 292, 80 zł ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100 ) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Sygn. II SA/Bd 781/07 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) oraz art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) nakazał współwłaścicielom budynku położonego w G. przy ul. [...], tj.: B. i J. R., U. N., P. N. zam. w G., Skarbowi Państwa-Prezydentowi Miasta [...], B. C., J. K., M. N., E. S. – J., K. I., W. B., S. B., M. B...., E. B., D. B., M. B., J. Sz. –B., T. B., B. N., P. N. zam. w G, C. N., H. K., K. G., R. N.: 1) umieszczenie zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, 2) skuteczne zabezpieczenie lub usunięcie z budynku przy ul. [...] wszystkich luźnych fragmentów stanowiących zagrożenie zdrowia i życia ludzi oraz mienia. Zgodnie z art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że obiekt budowlany położony w G. przy [...] stwarza bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Do inspektoratu wpłynęła notatka urzędowa informująca, że na posesji przy ulicy [...], w dniu [...] r. miało miejsce zdarzenie, powodujące zagrożenie dla mieszkańców kamienicy oraz przechodniów. Były również powiadomienia Straży Miejskiej o złym stanie technicznym elewacji przedmiotowego budynku. Dlatego w dniu [...] r. inspektorzy PINB dokonali wizji w terenie, która potwierdziła zły stan techniczny elewacji budynku. W odwołaniu od decyzji U. N. zakwestionowała nałożenie na nią, jako współwłaścicielkę budynku obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji wywodząc, że winien on wyłącznie obciążać B. N. – R., jako administratora budynku. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ zaakceptował ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji wydaną na podstawie art. 66 i 61 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu adresatem decyzji na mocy art. 66 ustawy Prawo budowlane może być wyłącznie właściciel lub zarządca o czym mówi art. 61 cyt. ustawy lecz utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym jest w pierwszej kolejności obowiązkiem właściciela (właścicieli). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy U. N. zarzuciła decyzji naruszenie prawa budowlanego przez skierowanie decyzji do współwłaścicieli w tym również do niej, zamiast do zarządcy nieruchomości B. N. – R. Zdaniem skarżącej unormowanie art. 61 prawa budowlanego zobowiązuje do właściwego użytkowania, dbania i utrzymania nieruchomości w należytym stanie osobę, która faktycznie nią zarządza. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że B. N. –R. sprawując zarząd przez ponad 23 lata sama decydowała o nieruchomości, nie konsultując się ze współwłaścicielami przez co doprowadziła do złego stanu obiektu. Ponadto podkreśliła, że zarządca nie remontowała i nie konserwowała obiektu, choć pobierała stosowne wynagrodzenie, i dochody z nieruchomości. Zdaniem skarżącej nie ma podstaw, by współwłaściciele remontowali nieruchomość za swoje pieniądze, skoro środki otrzymuje zarządca. W dalszej części uzasadnienia bardzo szeroko skarżąca przedstawiła sposób zarządzania nieruchomością oraz stosunek współwłaścicieli do nieruchomości. Jej zdaniem brak zainteresowania pozostałych właścicieli stanem obiektu i zły stan sprawowania zarządu nad obiektem w efekcie doprowadził do złego stanu technicznego i estetycznego budynku. W posumowaniu skargi wniosła też o uchylenie decyzji z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z [...] r. i dodatkowo wyjaśnił, że wydane decyzje organów nadzoru budowlanego I i II instancji nakazujące skuteczne zabezpieczenia lub usunięcie wszystkich luźnych fragmentów elewacji budynku miały jedynie charakter doraźny, mający na celu wyeliminowanie potencjalnego zagrożenia. W żadnym razie nie zwalniają one współwłaścicieli i zarządcy budynku z obowiązku utrzymania go zgodnie z zapisami ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r., Nr 74, poz. 836). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta uchybia prawu. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymać go w należytym stanie technicznym i estetycznym. W razie stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, bądź jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu, środowisku albo bezpieczeństwu mienia właściwy organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (art. 66 ust. 1 ustawy p. bud.). Adresatem takiej decyzji może być zarówno właściciel jak i zarządca nieruchomości, bowiem na obu tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym. (Podobnie NSA w wyroku z 15 marca 2006 r. II OSK 637/05). W rozpatrywanej sprawie adresatem decyzji są współwłaściciele obiektu. Odnosząc się do charakterystyki prawa współwłasności i istoty zarządu, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 195 Kodeksu cywilnego własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Podkreśla się w doktrynie (np. S. Rudnicki, "Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe". Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., komentarz do art. 195), iż każdemu ze współuprawnionych przysługuje to samo prawo, którego zakres może być tylko różny ze względu na sam sposób podziału wspólnego prawa, tzn. na wielkość udziałów w nim. Odróżnia go od własności wielopodmiotowość wobec jedności przedmiotu i niepodzielności wspólnego prawa, a więc jest to własność przysługująca wspólnie odrębnych podmiotom. Korelatem prawa jest istnienie obowiązków, co oznacza, że na każdym ze współwłaścicieli ciąży obowiązek, o którym mowa w art. 61 ustawy prawo budowlane. Tak więc obowiązek usunięcia stwierdzenia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym można nałożyć na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Potwierdza to wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2002 r., IV S.A. 472/02, "Wspólnota" 2002, nr 8, s. 51. W razie stwierdzenia w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, że istnieje materialnoprawna przesłanka do zastosowania przepisu art. 66 prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje stosowną decyzję administracyjną. Adresuje ją do właściciela obiektu budowlanego lub współwłaścicieli, nie kierując się przy tym wielkością udziałów we współwłasności. Rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nie należą do sfery praw administracyjnych, tym samym nie mają wpływu na orzeczenie. Istotne jest, że w przypadku współwłasności ww. obowiązek co do zasady ciąży na wszystkich współwłaścicielach. Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia zarządcy obiektu budowlanego. Zarządca nieruchomości będącej we współwłasności działa w sferze prawnej współwłaścicieli. Ustanowienie zarządcy przez współwłaścicieli upoważnia go do wykonywania uprawnień i obowiązków współwłaścicieli, wyłączając ich kompetencję do dokonywania czynności zarządu nieruchomością. Zarządca działa więc w miejsce współwłaścicieli, w ich sferze prawnej, wykonując w granicach upoważnienia ich uprawnienia i obowiązki. Zarządca działa we własnym imieniu ale na rzecz współwłaścicieli. W tych okolicznościach Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądu, że w pierwszej kolejności obowiązki właściwego utrzymania obiektu, w przypadku ustanowienia zarządcy ciążą na współwłaścicielach. Nie oznacza to jednak, że organ narusza przepisy prawa kierując decyzję do współwłaścicieli, gdyż oni w świetle przepisów Pr. budowlanego są również podmiotami zobowiązanymi Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wznowienie postępowania z przyczyny, z której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, następuje tylko na żądanie strony. Uzasadnione jest to tym, że strona rozporządza swoim prawem do obrony w postępowaniu. W razie naruszenia przepisów prawa procesowego określających prawa strony do obrony, naruszenia te ulegają sanacji, jeśli o usunięcie tych naruszeń nie wystąpi sama strona. Aby zrealizować regułę zawartą w art. 10 § 1 k.p.a. przy wydaniu decyzji dotyczącej współwłasności należy zaadresować ją do wszystkich współwłaścicieli. Są jednak wyjątki. Stosownie do art. 10 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może odstąpić od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Charakter niniejszej sprawy uprawnia do zastosowania regulacji dalszej art. 10 § 2 k.p.a. Przy istniejącym zagrożeniu, które nie budzi wątpliwości, najistotniejsze jest efektywne działanie organu. Przejawia się ono m.in. w nałożeniu obowiązku na ten podmiot czy podmioty, które najskuteczniej mogą wykonać nałożony obowiązek. Adresując jednak decyzję tylko do niektórych współwłaścicieli organy zaniechały wyjaśnienia dlaczego odstąpiły od obowiązującej zasady obciążenia obowiązkami wszystkich współwłaścicieli. Sąd może jedynie domyślać się, że nastąpiło to z powodu kłopotów z doręczeniami, zamieszkiwaniem niektórych osób za granicą czy niezakończonymi sprawami spadkowymi. Rzeczą jednak organu jest wskazane tych okoliczności, jeśli one stanowią podstawę do zastosowania ograniczeń podmiotowych Reasumując, należy stwierdzić, że regułą jest, że obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym ciąży na wszystkich współwłaścicielach nieruchomości. Tym samym decyzja administracyjna wydana przez odpowiedni organ nadzoru budowlanego, nakładająca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym na podstawie art. 66 w zw. z art. 61 prawa budowlanego, jeśli jest kierowana do współwłaścicieli powinna być zaadresowana do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, gdyż zgodnie z art. 28 k.p.a. wszystkim współwłaścicielom nieruchomości przysługuje przymiot strony. W tym przypadku prawo budowlane nie zawiera postanowień określających w sposób odmienny od k.p.a. kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji dotyczącej usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym. W postępowaniu organ nadzoru budowlanego, pomijając niektórych współwłaścicieli jako strony postępowania, a następnie jako adresatów decyzji naruszył art. 10 § 1 k.p.a., powodując wadliwość decyzji (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) a jeśli miał na uwadze art. 10 § 2 k.p.a. nie uzasadnił dlaczego odstąpił od obowiązującej reguły. Należy jednak podkreślić, że wzruszenie decyzji na podanej podstawie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) następuje tylko na wniosek strony, a zatem nie jest to okoliczność brana pod uwagę przez Sąd z urzędu, co koresponduje z rozwiązaniem zawartym w art. 10 § 2 k.p.a. nie obligując Sądu do uchylenia decyzji z powodu takiego naruszenia prawa. W myśl art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowana szkodę materialną. Chodzi tu o przypadki konieczności natychmiastowego wydania decyzji. Mogą one powstać zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w toku postępowania, gdy nastąpi niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego groźba niepowetowanej szkody materialnej. Jeśli chodzi o niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, to może ono wynikać między innymi z faktu zamieszkiwania w budynku grożącym zawaleniem, czy obiekcie stanowiącym niebezpieczeństwo zewnętrzne jak w tym przypadku przez odpadanie tynku na chodnik, a więc miejsca ogólnie dostępne. Jednakże organ administracji publicznej, zgodnie z art. 10 § 3 k.p.a., zobowiązany jest w aktach sprawy, w formie adnotacji a jeśli wydaje decyzję w jej uzasadnieniu podać przyczyny odstąpienia od zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Przy rozpatrzeniu niniejszej sprawy zabrakło jakiegokolwiek wyjaśnienia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jeżeli organ skieruje decyzję zamiast do zarządcy, do niektórych współwłaścicieli powinien wskazać okoliczność przemawiające za ograniczeniem kręgu osób zobowiązanych, kierując się zasadą efektywności i skuteczności w doprowadzeniu do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości. W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.