II SA/Bd 783/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska- Wasik Sędzia WSA Renata Owczarzak ( spr ) Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2009r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia 26 maja 2008r. nr 21/2008, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. J. G.wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] ustalającą dla [...] Sp. z o.o. w W. lokalizację inwestycji celu publicznego i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie sprawy administracyjnej: Pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. [...] Sp. z o.o. w W. wystąpiła do Wójta Gminy L. z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej na części działki geodezyjnej nr [...] w obrębie K. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...], Wójt Gminy L. ustalił dla [...] Sp. z o.o. w W., lokalizację inwestycji celu publicznego i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej z wieżą do 55,0 m, kontenerem technicznym i odcinkiem dojazdu na części działki geodezyjnej nr [...], oraz dojazdem do stacji po działkach geodezyjnych nr [...],[...] i [...] we wsi K., gmina L. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku przeprowadzonej analizy dokonanej w toku postępowania organ pierwszej instancji podkreślił, że ← działka geodezyjna nr [...] położona jest, zgodnie z nieobowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy na terenie rolnym, w sąsiedztwie istniejącej zabudowy zagrodowej i hodowlanej, ← odstąpiono od analizy sposobu zabudowy dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech kształtowania oraz zagospodarowania terenu, na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż decyzja dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej, ← działki geodezyjne objęte decyzją, posiadają dostęp do drogi publicznej, ← istniejące i projektowane uzbrojenie techniczne terenu jest wystarczające do zamierzenia budowlanego. Ustalając sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy organ oparł się na "analizie oddziaływania inwestycji na środowisko..." sporządzonej przez E. M. W dokumencie zawarto obliczenia i analizę oddziaływania stacji na środowisko, wskazując strefy potencjalnego zagrożenia. Zwrócono też uwagę, że obszary, na których może występować elektromagnetyczne promieniowanie wyższe od poziomu optymalnego będzie niedostępne dla ludzi. Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] czerwca 2008 r., odwołanie wnieśli: M. S. i J. G. Do odwołania dołączono załącznik z listą nazwisk mieszkańców wsi K. niezgadzających się na realizację planowanej inwestycji. W uzasadnieniu wniesionego odwołania strony podniosły, iż planowana inwestycja niesie zagrożenie utraty zdrowia mieszkańców wsi K., a także, iż obiekt jest zlokalizowany zbyt blisko budynków mieszkalnych. Odwołujący popierając swoje żądania wskazali na naruszenie następujących przepisów: art. 68 Konstytucji RP, art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 38 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję W obszernym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił wywód prawny dotyczący stosowania przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie o lokalizacji inwestycji celu publicznego i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji telefonii cyfrowej. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ odwoławczy stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż na obecnym etapie procesu inwestycyjnego nie jest wymagana zgoda innych stron na realizację zamierzonej inwestycji, gdyż decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego, nie przesądza definitywnie o jej realizacji. Wobec powyższego strony, będą brały udział w dalszych etapach procesu inwestycyjnego oraz będą mogły wnosić wszelkie uwagi i zastrzeżenia. Powyższa uwaga dotyczy także innych zarzutów zawartych we wniesionym odwołaniu, tj. zarzutów dotyczących ochrony zdrowia. Organ zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, nie jest, więc możliwe na ich podstawie wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z wnioskiem strony. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku usytuowania inwestycji od budynków mieszkalnych, zarzut zbyt bliskiego usytuowania planowanej inwestycji będzie mógł być podnoszony w następnych etapach procesu inwestycyjnego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił decyzji niezgodność z prawem, bowiem planowana inwestycja niesie zagrożenie utraty zdrowia i życia obecnych i przyszłych pokoleń mieszkańców K. Skarżący zarzucił, że rozpoznając odwołanie organ odwoławczy nie ustosunkował się do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: art. 68 i art. 74, a także przepisów Prawa ochrony środowiska, w szczególności art. 47. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z treści art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc jednak związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W rozpoznawanej sprawie konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynikała z naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa - art. 8 k.p.a (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 7 października 1983 roku, sygn. akt SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Z kolei, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika bowiem obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega bowiem na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero, bowiem jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy na wstępie wskazać, że zgodnie z art. 56 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwaną u.p.z.p.) nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycji jest zgodne z przepisami odrębnymi. Tymi przepisami są m.in. regulacje zawarte w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 254, poz. 2573 ze zm. – dalej zwaną u.o.ś.) w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji ostatecznej, a także aktach wykonawczych do ustawy. Podstawą oceny zasadności wniosku była dołączona analiza oddziaływania inwestycji na środowisko. Wyniki bowiem analizy pozwalały określić właściwą lokalizację przyszłej inwestycji. Zasadnicze znaczenie przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej dla wnioskowanego przedsięwzięcia miało takie usytuowanie obiektu, które nie stwarzałoby negatywnego oddziaływania na środowisko. Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie więcej niż 5.000 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 0,03 MHz do 300.000 MHz należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdy instalacje umieszczone są w odległości mniejszej niż 150 m od miejsc dostępnych dla ludności. W takim przypadku wymagane jest zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.o.ś. sporządzenie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ ustalił, że planowane przedsięwzięcie nie ma znaczącego oddziaływania na środowisko i nie wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Ustalenie to oparto na przedłożonej przez wnioskodawcę analizie oddziaływania inwestycji na środowisko sporządzonej przez E. M. Konkluzja analizy wyrażała się w stwierdzeniu, że w przypadku przedsięwzięcia polegającego na instalowaniu sześciu anten sektorowych na projektowanej wieży kratowej o wysokości 50,5 m zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości K. (gmina L.) równoważne moce promieniowania izotropowo dla: – sektora A, B, C (pasmo GSM900) są mniejsze niż 5000 W ale większe niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w odległości większej niż 150 m, to nie musi być wymagane sporządzanie raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 f rozporządzenia), – sektorów K+Q, L+S, M+U (pasmo DCS1800/UMTS) są mniejsze niż 5000 W ale większe niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w odległości większej niż 150 m, to nie musi być wymagane sporządzanie raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 f rozporządzenia). Jak pisze autorka analizy przedsięwzięcie nie jest więc zaliczane do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie ma więc konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć zgodnie z Prawem ochrony środowiska i nie jest konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ocena przedstawiona w dołączonej do wniosku analizie jest udokumentowanym stanowiskiem strony, które wymaga odpowiedniej weryfikacji przez organ rozpoznający sprawę. Dokument ten nie został sporządzony w toku postępowania administracyjnego stąd konieczność jego szczególnej analizy w zakresie, w jakim określa wymagania terenowe usytuowania stacji. Zadaniem organu jest działanie zgodnie z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa. Art. 7 kpa stanowi między innymi, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Z art. 77 § 1 kpa wynika natomiast, iż organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie, bowiem do unormowań art. 80 kpa dokonywana przez organ administracji publicznej ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, może mieć miejsce jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W odniesieniu do rozpatrywanej sprawy istotne jest właściwe umotywowanie warunków zagospodarowania terenu w kontekście przepisów o ochronie środowiska, gdyż one głównie limitują właściwe odległości stacji bazowych od skupisk ludzkich. Decydując o lokalizacji spornego obiektu konieczne jest ustalenie emisji pola elektromagnetycznego i równoważnej mocy promieniowania, gdyż od tego uzależniona będzie wymagana odległość planowanego przedsięwzięcia od miejsc dostępnych dla ludzi. W przeciwnym razie przedsięwzięcie będzie traktowane jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W przedmiotowej analizie stwierdzono, że równoważne moce promieniowania są mniejsze niż 5000 W, ale większe niż 2000 W. Przy lokalizacji obiektu w odległości większej niż 150 m od środka elektrycznego do miejsc dostępnych dla ludzi, nie będzie znaczącego oddziaływania a więc odległość ta będzie bezpieczna. Należy jednak zwrócić uwagę, że obiekt ma składać się z 6 anten (3 anten sektorowych i 3 anten Kathrein). Analiza obejmuje obliczenia dla anten sektorowych w paśmie GSM 900 i anten – pasmo DCS 1800 oraz UMTS, w których rzeczywiście przyjęto moc dla obu zestawów anten o wartościach mieszczących się w przedziale do 5000 W. Sumarycznie maksymalna moc anten została obliczona tylko dla pasma DCS 11800/UMTS. Z analizy nie wynika czy i dlaczego nie sumowano innych parametrów, skoro § 4 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. stanowi, że parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięcia tego samego rodzaju, położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Brak jakiegokolwiek odniesienia do tego zapisu uzasadnia obawę co do prawidłowości ustalenia rzeczywistej mocy promieniowania a to ustalenie rzutowałyby na ocenę stopnia oddziaływania inwestycji na środowisko, konieczność sporządzenia raportu, oraz ubiegania się przy pozwoleniu na budowę o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Raz jeszcze należy zaznaczyć, że analiza dokumentu nie musi wkraczać zbyt daleko w kwestie natury technicznej, ale musi być przekonująco uzasadniona w kontekście przedmiotowej lokalizacji przyszłej inwestycji w terenie. Przedłożona analiza powinna być poddana ocenie organu. Takiej oceny zabrakło, a sam dokument może budzić uzasadnione wątpliwości z podanych powyżej względów. Z tych powodów nie można uznać, że organy podjęły wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia oraz, że w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. Te uchybienia a także inne mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący w odwołaniu wskazał, że w miejscu wskazanym jako teren inwestycji przebiega otwarty rów melioracyjny. To wymusiłoby konieczność przesunięcia obiektu o ok. 15-20 m, powodując zmniejszenie bezpiecznej odległości od budynków mieszkalnych do ok. 140 m. W tych okolicznościach nie zostanie zachowane przyjęte minimum 150 m (v. mapa k. 28 akt administracyjnych organy I instancji). Dalszą kwestią było wskazanie, że na działce bezpośrednio graniczącej z planowaną inwestycją znajduje się plantacja tytoniu, co podważa ustalenia o obszarze niedostępnym dla ludzi. Te okoliczności nie były poddane analizie, stanowiąc naruszenie zacytowanych uprzednio ogólnych reguł postępowania w odniesieniu do tych elementów oceny stanu faktycznego, które odnoszą się do lokalizacji inwestycji w terenie. Sąd nie podziela stanowiska organu, że wszelkie zastrzeżenia skarżącego w przedmiocie ochrony interesu osób trzecich powinny być rozważone na dalszych etapach postępowania realizacyjnego. Istotnym elementem przy lokalizacji inwestycji celu publicznego jest usytuowanie obiektu w odpowiednich odległościach, ocenianych z punktu widzenia zasad bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi. Trudno wyobrazić sobie zgodę na lokalizację tego typu inwestycji w terenie gęsto zaludnionym. Zgodnie z art. 54 ust. 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w decyzji o lokalizacji celu publicznego określa się m.in. wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich. Zatem w zakresie, jaki jest możliwy do ustalenia na etapie ewentualnego wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ten interes powinien być brany pod uwagę. Dotyczy on zakreślenia obszaru wolnego od znaczącego negatywnego oddziaływania obiektu na osoby trzecie, choć niewątpliwie skonkretyzowane ustalenia będą miały miejsce na etapie realizacji zamierzenia. Ogólne natomiast zastrzeżenia sformułowane przez skarżącego, o szkodliwości stacji bazowych telefonii komórkowej powodujących u ludzi szereg dolegliwości nie znajdują żadnego potwierdzenia i nie mogą być brane pod uwagę. Odnosząc się do innych zarzutów, które na rozprawie sformułował uczestnik postępowania, należy wskazać, że przy braku umotywowanych wątpliwości, co do prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów występujących w postępowaniu wpadkowym (uzgodnieniowym) nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji. Postępowanie wpadkowe odbywa się wg reguł określonych w art. 106 kpa. Postanowienie wydane w tym trybie jest zaskarżalne, a nawet ewentualne pominięcie jakiegoś podmiotu, którego naruszenie interesu prawnego nie jest oczywiste może odbywać się wyłącznie na wniosek osoby pominiętej. Należy też zaznaczyć, że skoro organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podziela on ustalenia organu I instancji i traktuje je jako swoje, zatem zarzut w tym przedmiocie nie jest wystarczający do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu. Z przytoczonych wcześniej powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny dokonać ustaleń faktycznych we wskazanym wyżej zakresie i od ich wyniku uzależnić dalszy przebieg postępowania.