II SA/Bd 783/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2014r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z [...] marca 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 26 lutego 2014 r. Wójt Gminy U. wystąpił do Starosty C. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w U., wskazując jednocześnie, że teren inwestycji jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta C. działając na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że przedmiotowa działka jest zlokalizowana na terenie obejmującym użytki rolne oznaczone jako grunty orne kasy II (RII) o pow. 0,0252 ha, które zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlegają ochronie. Starosta podkreślił, że w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a ponadto zmiana przeznaczenia zgodnie z art. 7 ust. 1 dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wskazał, że Wójt Gminy U. do wniosku dołączył kopię miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1993 r., z którego jednoznacznie nie wynika, gdzie jest położona przedmiotowa działka i jakie ma przeznaczenie, brakuje też dokumentu o wyrażeniu zgody na jej zmianę przeznaczenia. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył M. P. – zwany dalej skarżącym, w którym podniósł, że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w decyzji z dnia [...] r. wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia przedmiotowej działki, na dowód czego dołączył kserokopię zgody z dnia 24 czerwca 1994 r., części rysunku planu, jego część tekstową oraz dziennika urzędowego, w którym opublikowano uchwałę Rady Gminy Unisławia z dnia 25 maja 1994 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania gminy i wsi Unisław. Dodatkowo skarżący wskazał, że cały teren wokół działki ([...]) U.G. otrzymał zezwolenia na budowę w 2013 r., pobudowano parkingi i drogi przy tej działce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (...)- w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zwanej dalej u.o.g.r.il., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy według art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest aby teren, na którym jest planowana inwestycja nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Organ odwoławczy przy tym powołał się na uchwałę NSA siedmiu sędziów z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/2010. SKO podało, że z załączonych do sprawy akt wynika, że Rada Gminy w Unisławiu podjęła uchwałę z dnia 25 maja 1994 r. nr III/19/94 w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy i wsi Unisław. Organ wnioskujący zaznaczył w tekście planu, że teren inwestycji należy do symbolu A 80 MN, który stanowi teren zabudowy jednorodzinnej, częściowo zabudowany. Dopuszcza się uzupełnienie zabudowy, wprowadzenie funkcji usługowej i rzemiosła nieuciążliwego bezpośrednio przy istniejących ulicach oraz projektowanej ulicy 16 KL. Jednakże zgoda Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 24 czerwca 1994 r. w U. pod budownictwo obejmowała jedynie tereny oznaczone symbolami: 4 MN, 19 MN, 21 MN, 23 MN, 27 MN. SKO przyznało rację organowi I instancji, że organ wnioskujący o uzgodnienie nie wykazał, że teren planowanej inwestycji był objęty zgodą właściwego ministra uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu z 25 maja 1994 r., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Również w toku postępowania wyjaśniającego organ tej kwestii nie udowodnił. Organ nawet nie zaznaczył na dołączonej kserokopii części graficznej planu miejsca usytuowania przedmiotowej działki, co uniemożliwiło jakąkolwiek możliwość zweryfikowania twierdzenia, że mogła ona być umiejscowiona na terenie objętym planem. Zdaniem SKO przedmiotowy grunt jest niewątpliwie gruntem rolnym o wysokiej klasie chronionej (IIR) i nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z tym organ słusznie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wymienionej we wniosku inwestycji. Argumenty inwestora dotyczące zabudowy wokół przedmiotowej działki, nie związanej z celami rolniczymi, w ocenie SKO pozostają bez znaczenia w kontekście przytoczonych wyżej przepisów. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że SKO naruszyło przepisy art. 7 oraz art. 6 i art. 16 Kpa. W jego ocenie SKO nie wyjaśniło wszystkich okoliczności sprawy, wskazując, że gdyby istniała decyzja Ministra to stanowisko Kolegium mogłoby być inne. Jego zdaniem SKO samo powinno podjąć czynności zmierzające do odnalezienia decyzji lub przekazać sprawę organowi I instancji celem dokonania takich ustaleń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnęcie. Dlatego też, zaskarżone do Sądu postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy podkreślić, iż do postępowania w niniejszej sprawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem stosuje się także zasady ogólne w nim wyrażone. Zgodnie, zatem z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Winien, więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 kpa), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art.11 kpa). Powinien też mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wskazuje jednak, zdaniem Sądu, że organ uchybił wskazanej wyżej zasadzie zawartej w art. 7 kpa przy rozstrzyganiu sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 258/82 (ONSA 1982, nr 1, poz. 54) Sąd podkreśla, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 kpa jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji (postanowienia). Strona zarówno w zażaleniu jak i w samej skardze wskazuje argumenty, które jej zdaniem dowodzą tego, że organy nie przeprowadziły prawidłowego postępowania dowodowego. Organ I instancji w swej decyzji ograniczył się do stwierdzenia, że Wójt Gminy U. dołączył do wniosku kopię miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1993 r., z którego jednoznacznie nie wynika, gdzie położona jest i jakie przeznaczenie ma przedmiotowa działka. Ponadto brak jest dokumentu, w którym wyrażona została zgoda Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organ ten uznał, że konieczne jest ustalenie, czy działka oznaczona w ewidencji gruntów i budynków nr [...], została objęta ww. zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący w zażaleniu podniósł, że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w decyzji z dnia [...] r. wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia przedmiotowej działki, na dowód czego dołączył kserokopię zgody z dnia 24 czerwca 1994 r., części rysunku planu, jego część tekstową oraz dziennika urzędowego, w którym opublikowano uchwałę Rady Gminy Unisławia z dnia 25 maja 1994 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania gminy i wsi Unisław. Organ odwoławczy nie odniósł się w pełni do przedstawionej argumentacji jednocześnie podzielając argumentację organu I instancji. W rozpatrywanej sytuacji organy administracji powinny przede wszystkim wyjaśnić, jakie są ustalenia uchwały Rady Gminy Unisławia z dnia 25 maja 1994 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania gminy i wsi Unisław odnośnie działki nr [...] i czy istnieje dla tego terenu zgoda Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Należy zatem stwierdzić, że organy nie wzięły pod uwagę wszystkich możliwości załatwienia sprawy a więc nie przeprowadziły postępowania dowodowego na tyle wnikliwie i szczegółowo, że dzięki temu mogłyby podjąć prawidłowe rozstrzygnięcie. Mając wcześniejsze okoliczności na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Sąd działając na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.