II SA/Bd 784/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Grzegorz Saniewski ( spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. sprawy ze skargi D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego 760 (siedemset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku spółki D. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] 2003 r. zatwierdził podział nieruchomości położonej w T. przy ul. S., oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], na dwie działki: [...]. Następnie decyzją z 16 grudnia 2004 r. Prezydent naliczył Spółce opłatę adiacencką w wysokości 19.710 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez Spółkę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w dniu [...]2005 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że pomiędzy wszczęciem postępowania a wydaniem uchylonej decyzji Prezydenta doszło do zmiany stanu prawnego, który nie został uwzględniony przez organ pierwszej instancji. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492) dokonano zmiany przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603; z późn. zm.; zwanej dalej "u.g.n."), stanowiących podstawę rozstrzygania w sprawie (zmiana m.in. art. 98 i art. 159 u.g.n. oraz dodanie art. 98a u.g.n.). Ponadto operat szacunkowy, który był podstawą wydania uchylonej decyzji Prezydenta, został sporządzony w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 320, poz. 1924), które utraciło moc z dniem 22 września 2004 r. Rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., które weszło w życie również z dniem 22 września 2004 r. Prowadząc dalsze postępowania Prezydent Miasta T. w dniu [...] 2005 r. ponownie naliczył Spółce opłatę adiacencką, tym razem w wysokości 4.260 zł. Odwołanie od tej decyzji, sporządzone w dniu 19 grudnia 2005 r., złożył pełnomocnik Spółki. Odwołanie zostało opatrzone pieczęcią wpływu Urzędu Miasta T. z datą [...] 2005 r. (k. 48 akt administracyjnych organu I instancji). Decyzją z dnia [...] 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] 2005 r. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo za podstawę ustalenia opłaty przyjął § 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] 2003 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Województwa [...]). Zdaniem Kolegium niezasadny jest zarzut odwołującej się Spółki, że uchwała ta straciła moc w związku z wejściem w życie w dniu 22 września 2004 r. zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wyniku której utracił moc art. 98 ust. 4 u.g.n., powoływany jako podstawa prawna wydania ww. uchwały. Ustawowe upoważnienie do wydania tego rodzaju uchwały nadal istnieje, zmieniło się jedynie jej usytuowanie w treści ustawy – obecnie jest to art. 98a ust. 1 u.g.n. Organ odwoławczy uznał także za niezasadne stanowisko Spółki, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia zakazu wstecznego stosowania prawa, poprzez zastosowanie art. 98a u.g.n., który zaczął obowiązywać dopiero w dniu 22 września 2004 r., do sytuacji faktycznej, która miała miejsce przed wejściem w życie tego przepisu, tj. do faktu podziału nieruchomości, który miał miejsce w dniu 29 grudnia 2003 r. Kolegium w tym względzie powołało się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w orzeczeniu z dnia 21 kwietnia 2005 r. (sygn. akt OSK 1318/04; opubl. ONSA i WSA z 2006r. Nr 1 poz. 26), iż ustalając opłatę adiacencką organ powinien stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, niezależnie od tego, czy obowiązywały one już w dniu podziału nieruchomości. Zdaniem Kolegium nie można także przyjąć, tak jak chce tego Spółka, iż opłatę adiacencką – nawet gdyby przyjąć za podstawę prawną art. 98 ust. 4 u.g.n. – można by naliczyć tylko wówczas, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości doszłoby do wydzielenia drogi publicznej. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie art. 6, 7, 8, 77, 107 oraz 140 w związku z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu skargi Spółka zasadniczo powtórzyła argumentację podnoszoną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto Spółka podniosła, iż w decyzji tej brak jest całkowicie uzasadnienia prawnego (naruszenie art. 107 k.p.a.) poprzez zacytowanie odpowiednich przepisów stanowiących podstawę działania organu. Zarzut w tym przedmiocie był podnoszony w odwołaniu, jednakże Kolegium nie zajęło w tej kwestii żadnego stanowiska. Kolegium nie odniosło się także do zarzutu odwołania, iż organ pierwszej instancji nie zbadał, czy w sprawie miał zastosowanie art. 98a ust. 2 u.g.n. wyłączający konieczność naliczenia opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, jednakże z innych powodów niż wskazuje skarżąca Spółka. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc, więc związany zarzutami i wnioskami danej skargi sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu dostrzeżonych w toku kontroli legalności decyzji wszelkich naruszeń prawa, w tym również przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w danej sprawie, i to niezależnie od żądań oraz zarzutów podniesionych w skardze. Badając sprawę w powyższym zakresie Sąd dostrzegł, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentów pozwalających na ustalenie, kiedy zostało złożone odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2005 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu pierwszej instancji (przy k. 46 akt tego organu) wynika, że została ona doręczona Spółce w dniu 5 grudnia 2005 r. Czternastodniowy termin na wniesienie odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) upływał zatem w dniu 19 grudnia. Wniesione przez Spółkę odwołanie zostało wprawdzie opatrzone datą 19 grudnia 2005 r., jednakże pierwsza adnotacja (w postaci pieczęci wpływu Urzędu Miasta T.) pozwalająca na ustalenie, kiedy odwołanie to zostało złożone organowi, nosi datę 22 grudnia 2005 r. Brak jest w aktach dowodu w postaci np. koperty opatrzonej pieczęcią urzędu pocztowego lub dowodu nadania listem poleconym, z których by wynikałoby, iż odwołanie zostało w dniu 19 grudnia nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, co pozwalałoby na uznanie, że termin do jego wniesienia został zachowany (art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.). Brak zbadania przez organ drugiej instancji, czy odwołanie zostało wniesione w terminie jest istotnym uchybieniem przepisom postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Gdyby się bowiem okazało, iż odwołanie zostało wniesione po terminie – organ odwoławczy musiałby stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a nie orzekać merytorycznie w sprawie. Brak złożenia odwołania w terminie wyznaczonym na tę czynność przez art. 129 § 2 k.p.a. skutkuje ostatecznością decyzji organu pierwszej instancji. Orzekanie merytoryczne przez organ odwoławczy pomimo zaistnienia takiej okoliczności powodowałby nieważność decyzji organu drugiej instancji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W ponownym postępowaniu organ odwoławczy powinien zatem przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia odwołania zbadać, czy zostało ono wniesione w terminie. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.