II SA/Bd 785/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] maja 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 123 § 1 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej powoływana jako K.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych, o które wniesiono pismem z [...].09.2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z [...].09.2015 r. J. F. (dalej określany jako skarżący) wniósł "o wszczęcie przez organ stosownych postępowań administracyjnych i zawiadomienie o ich wszczęciu lub odmowie ich wszczęcia pełnomocnika strony w trybie art. 61 i 61a w związku z art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego." Po doprecyzowaniu żądań ustalono, że jedno z żądań dotyczyło rozbiórki budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych. Organ powołał się na art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Jedną z przesłanek jest brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), a drugą jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn umożliwiających wszczęcie postępowania (przesłanka przedmiotowa). W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przesłanką przedmiotową, gdyż postępowanie zostało zakończone. Organ wskazał, że [...].01.2015 r. dokonano kontroli rozbiórki budynku mieszkalnego. Podczas kontroli stwierdzono, że roboty rozbiórkowe nie zostały zakończone, a do wykonania pozostało rozebranie fundamentów i usunięcie gruzu. Właściciel roboty rozbiórkowe prowadził na podstawie zgłoszenia, które złożył w Starostwie Powiatowym [...].04.2013 r. O przebiegu i wyniku kontroli skarżący został powiadomiony pismami z [...].02.2015 r. i [...].04.215 r. W dniu [...].10.2015 r. dokonano kolejnej kontroli dotyczącej rozbiórek. Ustalono, że właściciel działki dokonał rozbiórki dwóch budynków gospodarczych i zasieku. Ponieważ ww. roboty wykonano bez wymaganego zgłoszenia, inwestor został ukarany mandatem karnym. Wykonanie rozbiórki nie stanowiło podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Na skutek zażalenia złożonego przez skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...], na podstawie art. 61a § 1, art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej powoływana jako P.b.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 61a § 1 K.p.a. Wyjaśnił, że, jak wskazuje się w doktrynie, przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w cyt. przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Powyższe oznacza, że jeśli chociaż jedna ze wskazanych przesłanek zaistnieje, organ administracji publicznej nie może wszcząć postępowania. Z treści zaskarżonego postanowienia należy wnioskować, że przesłanką, dla której odmówiono wszczęcia postępowania, jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Z art. 31 ust. 1 i 2 P.b. wynika, że pozwolenia nie wymaga rozbiórka: 1) budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości; 2) obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki (ust. 1). Rozbiórka obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 1 pkt 1, wymaga uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania tych robót (ust. 2). Nadto, zgodnie z art. 93 pkt 3 P.b., kto dokonuje rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, naruszając przepisy art. 28 lub art. 31 ust. 2, podlega karze grzywny. Jednakże Prawo budowlane dotyczy obiektów istniejących, a więc skuteczne dokonanie rozbiórki w przedmiotowej sprawie oznacza brak przedmiotu sprawy i ewentualnie tzw. odpowiedzialność wykroczeniową osoby odpowiedzialnej za zrealizowanie robót rozbiórkowych. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ma charakter proceduralny. W tym zakresie, organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem żądania, co oznacza, że nie może formułować wniosków i ocen jego dotyczących, a w szczególności dokonywać oceny postępowania o charakterze wyjaśniającym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a postanowienie wydane na podstawie cyt. przepisu jest wyłącznie aktem formalnym, a nie merytorycznym. Tym samym w świetle zebranego materiału należy uznać, że organ nadzoru budowlanego I instancji nie naruszył cyt. przepisu - art. 61a § 1 K.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożył J. . zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 31 ust.1 w zw. z art. 50 ust. 1 P.b. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którego wynikało, że w toku oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji właściciel bez uzyskania pozwolenia na rozbiórkę dokonywał rozbiórki budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych oraz przyjęcie, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, w szczególności wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, podczas gdy przywołane przepisy dają podstawę do wszczęcia postępowania oraz wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych bez zezwolenia i stwarzających niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia; b) art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 51 ust. 5 P.b. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że brak jest podstaw do wydania decyzji w przedmiocie nakazania zaniechania robót budowlanych oraz nałożenia na inwestora obowiązków w zakresie przedsięwzięcia odpowiednich zabezpieczeń i doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, gdy tymczasem przywołane przepisy dają podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji nakazującej zaniechania robót budowlanych oraz nakładającej na inwestora obowiązki związane z doprowadzeniem prac do stanu zgodnego z prawem; 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: a) art. 28 w zw. z art. 233 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie może być stroną postępowania, podczas gdy posiada on interes prawny w wydaniu przez organ rozstrzygnięcia i może żądać podjęcia przez organ czynności w celu ochrony swojego interesu prawnego w postaci ochrony prawa własności przed negatywnym oddziaływaniem robót budowlanych wykonywanych na sąsiedniej działce, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wszczęcia postępowania; b) art. 61a § 1 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że organ I instancji prowadził postępowanie dowodowe, z którego wynika, że istniały przesłanki do wydania decyzji o odpowiedniej treści, co skutkowało wydaniem nieprawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie; c) art. 7 w. z art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych dowodów i pominięciu szeregu okoliczności, w szczególności wykonywania prac rozbiórkowych bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, stwarzania zagrożenia dla sąsiedniego budynku należącego do skarżącego i spowodowania uszkodzeń na ścianie tego budynku posiadającego z rozbieranym budynkiem wspólny fundament i połączonego z jego wciąż istniejącą ścianą, co spowodowało nierozważenie należyte całości okoliczności sprawy i wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego; W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie postanowień organu I i II instancji i przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne. Zgodnie z art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym dokonano interpretacji tego przepisu, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22.05.2015 r., II OSK 2671/13 oraz powołane w nim orzecznictwo, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Innymi słowy, niedopuszczalne jest takie działanie organu, które polega na gromadzeniu dowodów i ustalaniu stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania - wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być zatem rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej strony. W sprawie niniejszej powyżej opisane uchybienie było udziałem organów obydwu instancji. Miało ono wpływ na wynik sprawy, stąd też zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie pierwszoinstancyjne, podlegały eliminacji z obrotu prawnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w toku postępowania organ podjął czynności wyjaśniające, bowiem dokonał trzykrotnie ([...].01.2015 r., [...].10.2015 r. i [...].05.2016 r.) oględzin nieruchomości, podczas których dokonał ustaleń dotyczących zaistnienia faktu rozbiórki dwóch budynków gospodarczych i budynku mieszkalnego. Organ ustalił, że budynki gospodarcze zostały rozebrane bez stosownego zgłoszenia (za co ukarał właściciela nieruchomości mandatem karnym) oraz że rozbiórka budynku mieszkalnego została zgłoszona, jednakże, co należy podkreślić, w aktach sprawy brak jest stosownego dowodu na tę okoliczność. Efektem podjętych działań było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że - niezależnie od tego, w jaki sposób skarżący sformułował swoje żądanie wszczęcia postępowania - organ nie miał pewności co do tego, czy prowadzić postępowanie, czy też nie i uznał, że zanim podejmie decyzję w tym przedmiocie, powinien dokonać wyjaśnień i przeprowadzić dodatkowe czynności. W ich trakcie de facto ustalał stan faktyczny i prawny sprawy, bowiem badał legalność prowadzonych robót budowlanych, uzyskiwał od inwestora wyjaśnienia i dokumenty, przeprowadzał kontrole. W takiej sytuacji organ I instancji nie mógł odmówić wszczęcia postępowania, bowiem jego działanie nie wskazywało na istnienie oczywistego przekonania co do niedopuszczalności jego prowadzenia. Tym samym, odmowa wszczęcia postępowania w I instancji, następnie utrzymana w mocy w II instancji, stanowiła naruszenie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydane postanowienia podlegały zatem uchyleniu. Odnośnie zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że zasadny był jedynie zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., z przyczyn wskazanych wyżej. Niezrozumiały i w związku z tym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 233 K.p.a. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że organy obu instancji wprost wskazywały, iż nie kwestionują okoliczności, że skarżący winien być uważany za stronę postępowania. Natomiast art. 233 K.p.a. dotyczy odrębnego postępowania w przedmiocie skargi (art. 227 K.p.a. określa, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw), które nie miało w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast zarzuty naruszenia przepisów Prawa budowlanego były przedwczesne, ponieważ zaskarżone postanowienia miały charakter proceduralny i ww. zarzuty mogą być rozważane jedynie w toku już wszczętego postępowania. To samo dotyczy zarzutów naruszenia wskazanych przepisów postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, uwzględniając ocenę prawną Sądu, dokona formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania i określi jego przedmiot, a następnie - w zależności od oceny dopuszczalności prowadzenia tego postępowania - zakończy postępowanie stosowną decyzją podjętą w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy (w szczególności o dowód zgłoszenia przez inwestora rozbiórki budynku mieszkalnego). Pamiętać przy tym będzie organ, że ewentualne uznanie wydania rozstrzygnięcia merytorycznego za bezprzedmiotowe skutkować powinno wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W tak zainicjowanym postępowaniu organ zapewni udział jego stronom na każdym etapie rozpoznania sprawy, w tym dokona zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.