II SA/Bd 787/05

Dnia 25 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi K. J., J. J., E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na cele mieszkalne oddala skargę. Latem 2004 r. Z. K. rozpoczął rozbudowę swojego domu, zlokalizowanego w T. przy ul. B., w sąsiedztwie m.in. nieruchomości K. i J. J. oraz E. S. W wyniku interwencji sąsiadów przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") w dniu 13 września 2004 r. przeprowadzili kontrolę realizowanej inwestycji. W dokumentującym tą kontrolę protokole oględzin stwierdzono istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004 r., polegające na podwyższeniu III kondygnacji (tj. poddasza) od strony wschodniej z 0,89 m. na 1,1 m., zmianie układu i wymiarów otworów okiennych od strony ogrodowej, zmianie ilości okien na I piętrze i poddaszu, zabudowaniu tarasów od strony wschodniej i zachodniej. Stwierdzono również pomniejszenie części pomieszczeń przy jednoczesnym powiększeniu innych. Opisano i odnotowano na rysunku stanowiącym część protokołu, iż przyziemie rozbudowanej części budynku znajduje się w odległości 3,73 m od od wschodniej granicy działki oraz w odległości 3,12 – 3,14 m od granicy zachodniej. Odnotowano także, że rozbudowana część budynku jest powiększona (w stosunku do projektu) w kierunku ogrodu o ok. 22 cm. Biorąc pod uwagę wynik kontroli Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia [...] 2004 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych nakładając jednocześnie na Zdzisława K. obowiązek przedstawienia inwentaryzacji robót z zaznaczeniem odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego z oceną sposobu ich wykonania, pomiarów geodezyjnych wysokości dobudowanej części budynku i odległości wykonywanej dobudowy od sąsiednich budynków położonych przy ul. [...] z oceną wpływu rozbudowywanego obiektu na ich zacienienie. W związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego Inspektor Powiatowy wystąpił do Prezydenta Miasta T. o uchylenie pozwolenia na budowę z dnia 15 lipca 2004 r., co Prezydent uczynił decyzją z dnia [...] 2004 r. (k.44 akt organu I instancji). W dniu [...] 2004 r. Inspektor Powiatowy wydał decyzję zobowiązującą inwestora do sporządzenia przez osobę uprawnioną i przedstawienia Inspektorowi projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Następnie decyzją z dnia 26 listopada 2004 r. Inspektor zatwierdził przedstawiony mu przez inwestora projekt architektoniczno – budowlany zamienny oraz udzielił mu pozwolenia na wznowienie robót. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał m.in. na swoją poprzednią decyzją z dnia 8 listopada 2004 r.. Obie decyzje (tj. z 8 i 26 listopada) zostały doręczone wyłącznie Zdzisławowi K., z pominięciem jego sąsiadów. W piśmie z dnia 30 grudnia 2004 r. K. i J. J. oraz E. S. zwrócili się do Inspektora Powiatowego o doręczenie im kserokopii protokołu kontroli inwestycji oraz postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych i pozwoleniu na kontynuację budowy. W odpowiedzi organ przy piśmie z dnia 18 stycznia 2005 r. (nr [...]) przesłał kopie protokołu oględzin z dnia 22 września 2004 r, postanowienia z dnia [...] 2004 r. oraz decyzji z dnia [...] 2004 r. W kopiach usunięto dane osobowe, jednakże w kopii decyzji z dnia [...] 2004 r. pozostała uwidoczniona informacja o decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2004 r. Pismo zostało doręczone skarżącym (tj. K. i J. J. oraz E. S.) za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 24 stycznia 2005 r. (pismo – karta oznaczona jako "1" w środkowej części akt administracyjnych organu I instancji wraz z poprzedzającym je potwierdzeniem odbioru). Pismem z dnia 1 lutego 2005 r. E. S. zwróciła się do Inspektora Powiatowego o przesłanie kopii decyzji z dnia [...] 2004 r. co ten uczynił pismem z dnia [...] 2005 r., (nr [...] ) doręczonym 14 lutego 2005 r. (k. 10 wg "spisu dokumentów nr 3 w aktach administracyjnych organu I instancji, oraz dowód doręczenia pomiędzy k. 10 i k. 11 tych akt) W dniu 2 marca 2005 r. (data stempla pocztowego – k.47 odw. akt organu II instancji) K. i J. J. oraz E. S. wnieśli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2004 r. Wnioskodawcy podnieśli, że w wyniku samowoli budowlanej Zdzisława K., stwierdzonej w protokole oględzin z dnia 22 września 2004 r. oraz w postanowieniu Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2004 r., budynek został rozbudowany w taki sposób, że nie są zachowane odległości od nieruchomości wnioskodawców, przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według wnioskodawców budynek jest oddalony od granicy wschodniej o 3,14 m. do 3,18 m., zaś od granicy zachodniej – o 3,72 m. do 3,92 m, przy czym w obu przypadkach jest to odległość istniejąca przed ociepleniem budynku. Fakt ten oznacza, że realizowana inwestycja znalazła się w sferze bezpośredniego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości, czego skutkiem jest uznanie wnioskodawców, w myśl art. 28 prawa budowlanego, za strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących przedmiotowej inwestycji. Wobec tego zasadny jest wniosek o wznowienie postępowania, w którym wnioskodawcy bez własnej winy nie wzięli udziału. Inspektor Powiatowy na podstawie m.in. art. 104, 149 § 3 i art. 151 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "kpa"), decyzją z dnia 14 kwietnia 2005 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] 2004 r., Inspektor wskazał, że nie wystąpiła przyczyna wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż sąsiednie działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania rozbudowywanego obiektu. Według organu obszar oddziaływania nie wykracza poza działkę przy ul. B. w T. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B.. decyzją nr [...] z dnia [...] 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2005 r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że podstawą wznowienia postępowania jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję. Wnioskodawcy nie przedstawili jednak nowych dowodów w sprawie, wobec czego ich wniosek nie mógł być uwzględniony przez organ I instancji. Ponadto zdaniem Inspektora Wojewódzkiego wznoszony obiekt spełnia wymogi odnośnie jego usytuowania, przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego do granicy ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Organ na podstawie akt sprawy ustalił, że wskazane przez skarżących ściany obiektu nie posiadają otworów okiennych i drzwiowych. Wobec tego, uwzględniwszy że obiekt znajduje się w odległości 3,14 do 3,18 m od strony zachodniej granicy działki sąsiedniej oraz w odległości od 3,72 m do 3,92 m od strony wschodniej – zdaniem organu zarzut skarżących o naruszeniu przepisów powyższego rozporządzenia jest bezpodstawny. Inspektor Wojewódzki zauważył też, że wbrew twierdzeniom skarżących sporny obiekt nie jest realizowany w ramach samowoli budowlanej, lecz na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W trakcie budowy nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, co jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Do tego zmierza organ pierwszej instancji, mając na celu doprowadzenie zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem. W skardze do sądu administracyjnego skarżący szerzej opisali sytuację faktyczną związaną z inwestycją Zdzisława K. wskazując, że jego budynek jest istocie domem akademickim użytkowanym przez kilkudziesięciu studentów, a nie domem jednorodzinnym. Budynek ten od początku był wznoszony z istotnym odstępstwem od treści pozwolenia na budowę i nigdy nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie. Pomimo to zostało udzielone pozwolenie na jego rozbudowanie. Co do meritum sprawy – skarżący zarzucili, że wbrew ich wyraźnemu wnioskowi Inspektor Wojewódzki odniósł się do podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 1 kpa, a nie do faktycznie wskazywanej we wniosku podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto według skarżących zarówno w protokole kontroli z dnia 22 września 2004r. jak też w postanowieniu z dnia 28 września 2004 r. zostało wyraźnie wskazane naruszenie przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez niezachowanie odpowiednich odległości od nieruchomości sąsiadujących. Rozbudowywany budynek znalazł się zatem w obszarze bezpośredniego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, skutkiem czego skarżący stali się stronami dalszych czynności w postępowaniach administracyjnych, w tym także w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] 2004 r. Odmawiając uznania za strony w tym postępowaniu Inspektor Powiatowy pozbawił skarżących prawa do zadbania o własne interesy. Skarżący wskazali na sprzeczność stanowisk organów odnośnie posiadania przez rozbudowywany obiekt otworów okiennych i drzwiowych od strony zachodniej i wschodniej. Zdaniem skarżących Inspektor Powiatowy podejmując rozstrzygnięcia w dniu 22 września i 28 września 2004 r. kierował się ustaleniem, że otwory okienne istniały, a tym samym naruszono wymóg zlokalizowania obiektu w odległości 4 m od granicy. Tymczasem obecnie organy przyjęły, że odległości od granic są zachowane – a więc ściany są bez otworów. Skarżący zwrócili też uwagę, że wraz z właścicielami innych nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową inwestycją wnieśli o stwierdzenie nieważności Inspektora Powiatowego z dnia 26 listopada 2004 r. W odpowiedzi na ten wniosek Inspektor Wojewódzki zawiadomił ich o wszczęciu postępowania. Skarżący zostali zatem uznani za strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej przedmiotowej inwestycji, a przecież postępowanie to zgodnie z art. 157 § 2 kpa wszczyna się tylko na żądanie strony. Wobec tego zupełnie bezpodstawnie i niekonsekwentnie w postępowaniu z wniosku o wznowienie organ nie uznał skarżących za strony innego postępowania dotyczącego tej samej inwestycji. Zdaniem skarżących sposób postępowania i wypowiadania się organów jest jednoznacznie sprzeczny z dyspozycjami określającymi zasady prawidłowego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ponadto odnosząc się do zarzutu niekonsekwentnego uznawania skarżących za stronę – w związku z wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności – organ podniósł, że był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności, którego ostatecznie nie uwzględnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, aczkolwiek zdaniem Sądu skarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Postępowanie w sprawie wniosku o wznowieniu postępowania toczy się dwuetapowo: najpierw organ winien wydać orzeczenie (na podstawie art. 149 § 1 lub art. 149 § 3 kpa), w którym decyduje, czy wznawia postępowanie, a dopiero w drugim etapie – o ile pierwszy został zakończony wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania – orzeka merytorycznie w sposób określony w art. 151 kpa. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa. W przypadku wskazania jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, opubl. w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 47857). Tymczasem zarówno z treści decyzji Inspektora Powiatowego z dnia 14 kwietnia 2005 r. jak też z treści decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia 16 czerwca 2005 r. wynika, że organy administracji odmawiając wznowienia postępowania (tj. podejmując decyzję w trybie art. 149 § 3 kpa), wbrew powyższym zasadom, oparły swoje rozstrzygnięcia o badanie, czy istotnie skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Dostrzegając to niewątpliwie uchybienie Sąd jednocześnie jednak zważył, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm, sąd administracyjny uchyla decyzję (...) w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde zatem stwierdzone naruszenie przepisów prawa zobowiązuje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, ale jedynie takie naruszenie, które – w przypadku przepisów prawa materialnego - miało lub – w przypadku przepisów postępowania - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie było naruszeniem dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, po zbadaniu akt administracyjnych Sąd doszedł do wniosku, że pomimo błędnego oparcia rozstrzygnięć organów o badanie kwestii, czy skarżącym służy przymiot strony - sama odmowa wznowienia postępowania była zasadna z przyczyn formalnych. Zgodnie z art. 148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W przedmiotowej sprawie skarżący żądali wznowienia postępowania zakończonego wydaniem przez Inspektora Powiatowego decyzji zobowiązującą inwestora – Zdzisława K. - do sporządzenia przez osobę uprawnioną i przedstawienia Inspektorowi projektu budowlanego zamiennego. Decyzji tej, bezpośrednio po jej wydaniu, nie doręczono skarżącym, a jedynie inwestorowi oraz Urzędowi Miasta T. Kopię tej decyzji (pozbawioną danych osobowych) skarżąca E. S. otrzymała dopiero w dniu 14 lutego 2005 r. (brak w aktach administracyjnych dowodów doręczenia tak przygotowanej kopii pozostałym skarżącym). Jednakże wcześniej, bo w dniu 24 stycznia 2005 r. wszystkim skarżącym został doręczona kopia późniejszej (w stosunku do decyzji z dnia 8 listopada 2004 r.) decyzji Inspektora Powiatowej tj. kopia decyzji z dnia [...] 2004 r. zatwierdzającej projekt architektoniczno – budowlany zamienny. Doręczona skarżącym kopia decyzji z dnia [...] 2004 r. pozbawiona była danych osobowych, wskazujących na osobę inwestora – Z. K., tym niemniej zachowano w treści kopii informację, że decyzja została wydania po rozpoznaniu sprawy rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. B. w T. (w sentencji), a także informację, że w dniu [...] 2004 r. Inspektor Powiatowy wydał decyzję znak [...] nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia przez osobę uprawnioną i przedstawienia w określonym terminie projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych (str. 2 uzasadnienia) Jak wynika z pism skarżących znajdujących się w aktach sprawy – od września 2004 r. wiedzieli oni o pracach budowlanych prowadzonych przy ul. B. w T., jak też o ich charakterze (rozbudowa istniejącego budynku). Informacje zawarte w kopii decyzji z dnia [...] 2004 r. wskazywały zatem w sposób wystarczający na treść rozstrzygnięcia podjętego w dniu [...] 2004 r., jak też jednoznacznie przyporządkowywały to rozstrzygnięcie postępowaniu toczącemu się w związku z inwestycją, której skarżący byli przeciwni. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. (sygn. akt I SA 855/99, opubl. w LEX pod nr 54136) informacja o wydanej decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.) nie musi nawet pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. W świetle zatem dostrzeżonych przez Sąd okoliczności, znajdujących swoje potwierdzenie w aktach administracyjnych, za datę, w której skarżący dowiedzieli się o kwestionowanej przez nich decyzji był dzień 24 stycznia 2005 r. Od tej daty rozpoczął się bieg miesięcznego terminu, wskazanego w art. 148 § 1 kpa, na złożenie podania o wznowienie postępowania. Skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania w dniu 2 marca 2005 r. a więc po upływie terminu miesięcznego, który ubiegł w dniu 24 lutego 2005 r. Uzasadnia to odmowę wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. W rezultacie skarżone rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 r., pomimo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu. W konsekwencji takiego stanowiska Sadu rozważanie zasadności podniesionego w skardze zarzutu, że organy w istocie ustaliły, iż dobudowywana część budynku jest zwrócona ku granicom sąsiednich działek ścianami z otworami, wobec czego został naruszony wymóg zlokalizowania takiego obiektu w odległości co najmniej 4 m od granicy – staje się zbędna. Zarzut ten dotyczy bowiem rozważań merytorycznych co do ewentualnego przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] 2004 r., które w ogóle nie powinny znaleźć się w zaskarżonej decyzji. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że w protokole oględzin z dnia 22 września 2004 r. nie odnotowano, że ściany zwrócone ku granicom są wyposażone w otwory okienne, a jedynie że zmieniono sposób rozmieszczenia i wielkość otworów okiennych. Odnośnie wskazania, w których ścianach doszło do takiej zmiany odnotowano jedynie "od strony ogrodowej", zaznaczając jednocześnie na rysunku ogród od strony północnej, gdy tymczasem działki skarżących znajdują się po stronie wschodniej i zachodniej. Słusznie skarżący podnieśli w skardze, że ich wniosek o wznowienie postępowania wskazywał tylko przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie określoną w art. 145 § 5 kpa, wobec czego rozważania organu drugiej instancji w kwestii tej drugiej przesłanki były zbędne. Okoliczność ta świadczy niewątpliwie o braku dostatecznego rozeznania w sprawie przez organ drugiej instancji i tym samym postępowaniu w sposób obniżający zaufanie obywateli do organów Państwa (por. art. 8 kpa), tym niemniej nie miała ona wpływu na ostatecznie nie naruszający prawa wynik postępowania. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.